[立報] 頻道換照審查之誤解與正解

看板LP_Daily作者elevenchang (美麗鄉民工作室中11不少)時間19年前 (2005/08/07 22:41)推噓6(6推 0噓 2→)

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頻道換照審查之誤解與正解（台灣立報2005/8/8）編按：針對有線電視換照審議引發的種種爭議，中正大學傳播學系暨電訊傳播研究所助理教授劉昌德昨日整理了林照真、管中祥、羅世宏、方念萱、李崇禧、魏玓、須文蔚、陳炳宏、洪貞玲、許家馨等多位新聞傳播界人士的意見，「編寫」了一份「頻道換照審查之誤解（與正解）小辭典」。本報全文刊載該文，盼有助釐清爭議。 █編寫／劉昌德（中正大學傳播學系暨電訊傳播研究所助理教授）誤解1：審議過程黑箱作業，委員是「泛綠」御用學者除了新聞局一再強調「審議全程錄音錄影」的「（對委員的）完全監控」之外，有關執照審議標準過程，在「衛星廣播電視法」與其細則當中都有明文規定。審議項目相當多，包括營運計畫執行評鑑、歷來違規紀錄、內容侵權紀錄、與訂戶紛爭處理等，並非單以某一項目作為換照標準；同時，更不是以惡名昭彰的「收視率排行榜」作為審查依據。審議過程則包括初審、面談、複審等，最後在12位委員充分討論後，針對每個頻道採取無記名投票，2/3以上同意為通過。至於委員「偏綠」的誤解，最難以解釋，因為這個說法簡直是無的放矢，所以也就無從澄清。在當前台灣新聞媒體不分議題皆拋出「藍綠」帽子的作法，這類問題實在難以進行理性辯論。不過若以此次換照未過、引起最多討論的東森S台來說，要說是藍綠鬥爭下的犧牲品，恐怕太過牽強、連該公司高層應該都不太願意相信。東森集團向來就不以批評當政者著稱，否則東森老闆王令麟又怎麼會說出「媒體是永遠的執政黨」、以及「show me the money」的名言。進一步以結果論，這次換照未過者共有8家，其中新聞台除了東森S台之外，還包括綠色背景濃厚的環球新聞台。或許部分患有政治焦慮症的批評者可以繼續說嘴，以為這不過是表面上平衡的障眼法——這樣的「色彩陰謀論」可以無限延伸、不曾間斷，卻也正是妨礙台灣媒體與社會進步的最大障礙。誤解2：現行制度法規不周延，新聞局不應進行換照審議當然，現行法規所設計的審議過程並非毫無瑕疵。最大的瑕疵，是長久以來學界所批評的，身為政府發言者的新聞局，不該同時擔任媒體管制機構。另外，部分相關規定「陷委員於不義」，如委員僅由新聞局遴聘、而未經立法院同意的設計，都顯有不足之處。法規上的瑕疵之處，當然必須儘速處理，包括「國家通訊委員會」（NCC）的立法設置、與審議委員聘任規定的公平周延等等。不過，當前法規不盡周延的問題，卻不應該成為阻撓媒體改革的絆腳石、不應該成為媒體業者迴避社會責任的擋箭牌。在欠缺如NCC的管制機構之前，台灣的媒體改革與政策不應空轉，所以建立媒體進退場機制也應該及早進行。退一步來說，這幾年幾波媒體開放政策後，眾多新興頻道因此設立並從中獲利，可從沒嚷嚷過他們從新聞局——而非NCC——拿到執照的不當與不公之處。難道說，當前新聞局有權核發執照、卻無權駁回申請換照？這次換照審議，正是在現行制度下的「寸土必爭」的媒體改革。而此次審議所代表的正面意涵之一，應該是找回了「第四權」的真實意義：這是代表公共力量向過去「有權無責」的台灣媒體，要求「權責相符」的一次嘗試。「實質」的換照審議、包括當中對於公眾參與及監督制度的附帶決議，就是要求新聞台必須對社會大眾負責，而非政府或媒體老闆。誤解3：政府管制媒體，就是戕害新聞自由對於媒體新聞自由的誤用與誤解，最常見的作法，就是畫出兩個極度化約的等式：「政府管制＝新聞不自由」、「政府放任＝新聞自由」。媒體討論的領域中，大概沒有比這兩個等式更廉價、也更誤導大眾的說法了。台灣過去約10年之間的廣電媒體政策，正是朝向「放任」方向不斷前進；因此電視頻道從過去的3台、增加到現在約100台。然而，放任政策的結果，是全國有線電視獨佔區超過2／3，這些地區的民眾的選擇並沒有增加。因為媒體、尤其是廣電媒體的特殊性，使得放任政策往往在產生不利閱聽人的效果。簡言之，媒體放任政策並不帶來選擇多元、言論自由；相反地，由市場主導的媒體環境，導致的新聞八卦化、侵犯隱私、報導造假等問題，反而使得我們的新聞品質愈來愈低落。因此，上面的這套公式根本就不適用於台灣媒體——實際上，是不適用於地球表面的所有地區。一如身為這次審議委員的中正大學電傳所副教授羅世宏所言：「新聞自由有很多種，是記者採寫的自由，是公眾獲得充分及正確資訊的自由，是社會團體被正確報導的自由，也是公眾近用媒體表達異見的自由。它不等於媒體老闆的自由，也不等於媒體同質炒作新聞、侵犯隱私、歧視弱勢、二度傷害不幸事件受害者、誇大不實報導與誤導社會大眾的自由，更不是新聞媒體有權侵害一般人權的自由。」在台灣，這幾年廣電媒體放任政策所帶來的「新聞自由」，不是一般公民的言論自由、或者記者的新聞自由，充其量是媒體老闆的自由、是炒作煽色腥報導的自由。誤解4：民主國家的政府，不會管制媒體脫胎自前述兩個錯誤的等式，有些論者因此再導出兩個怪異的觀念：「極權國家＝政府管制」、「民主國家＝政府放任」。這個從上一個誤解所推論（或者想像）出來的天大的誤會，就是以為「民主國家不管制媒體」。這根本與現實不符。舉兩個一般認為是民主國家、同時也崇尚市場力量的美國與英國為例。有著「追求最小政府」傳統的美國，主管廣電媒體的聯邦通訊傳播委員會（FCC），在換照的審查歷史當中，從來不乏駁回申請的例子。而且，在FCC的審查標準當中，同樣是以節目計畫、過去記錄、跨媒體所有權、及誠信紀錄等綜合指標，作為審查的依據。至於英國，主管機關Ofcom幾乎每個月都核准或撤銷一些衛星頻道的執照。這兩個市場力量強大的國家尚且如此，其他更具公共介入傳統的歐陸國家，如德國，對於媒體的管制就更為強勢。誤解5：即使政府可以管制媒體產業結構，也不應干預媒體內容民主國家的媒體管制，的確都將重點放在結構、而非內容。不過，管制媒體結構的主要目的，就是因為自由放任的市場體系，無法提供優質內容；因此可以說，結構管制的最終目標，仍然是內容。美國FCC對於廣電媒體的內容，一直有著相當程度的控管機制。比較近的例子，當屬 2004年職業美式足球（NFL）超級盃（Super Bowl）的表演當中，女星Janet Jackson 露胸事件導致轉播的CBS遭罰鉅款。此事餘波蕩漾，還導致ABC畏於FCC的「黃金時段不准播出猥褻語言及畫面」規定，而取消原訂播出電影《搶救雷恩大兵》（當中有不少粗話）的計畫。而FCC也曾制訂許多影響深遠的爭議事件報導原則，例如過去的「公平原則」（fairness doctrine），更是「赤裸裸」地介入媒體的內容呈現--但這樣的干預，是基於被報導者與閱聽人的基本權益。英國則首先將電視服務設計成公、私競爭體系，讓公共電視BBC進行最多樣性的公共服務，而商業電視也必須接受一定的節目規劃和表現評鑑。這套機制雖是結構性管制，但最後的目標，還是讓英國公民能夠看到「有品質的內容」。其次，英國主管機關在換照時，也要求業者必須達到一定的「品質門檻」，其中的標準包括節目品質、在地性、多樣性及利益等要件；這些品質門檻和頻道其他的條件如計畫書、代表性等，都是主管機關審核時的要件。另外，Ofcom更設有明文的Ofcom Braodcast Codes和Braodcast Guideance，作為評鑑的相關依據。誤解6：不核准頻道換照，傷害在該媒體工作的勞工權益在當前惡性競爭的台灣衛星頻道市場中，媒體勞動條件惡劣、記者專業慘遭老闆蹂躪、甚至時有不當解雇的情況，並不是新聞。這正說明了，放任市場力量而不進行任何公共管制，不僅僅觀眾權益受到損害，媒體工作者的基本權利與專業尊嚴，更是首當其衝的犧牲品。同時，這樣的說法在邏輯上也說不過去。比方某家化工廠因為環境污染問題嚴重，遭到環保單位依據環保法規勒令停業，那麼環保主管機構必須被指責為勞工權益的劊子手嗎？在其中應該擔負起這項罪名的，恐怕是沒有遵守環保標準、在生產過程中增添設備防止污染的工廠老闆吧。相似的邏輯，如果頻道換照未過，勞工權益的確受到損害；但是，應該對此負責的並不是媒體主管機構，而是媒體業者。誤解7： NCC將會獨立超然，是解決媒體問題的救世主晾在立法院好一段時間的NCC條例，因為這次事件，意外地被在野黨列為立法院下會期的優先法案。但是這個眾所矚目、彷彿是一切媒體問題解答的「救世主」，卻難以完成洗滌台灣媒體罪愆的使命。首先，以執政黨與在野黨所提出的兩個NCC條例草案版本來看，都無可避免將糟蹋這個許多人心中的「神主牌」。以執政黨版本而言，NCC未來將隸屬行政院、委員由行政院長任命，在層級與設計上，其實與當前的新聞局差異不大，能否具有獨立超然的地位，可以打上一個大大的問號。至於在野黨的版本，則更荒謬地以「政黨比例」作為委員任命原則。這樣的設計，不過是把NCC裝潢成為為另一個藍綠惡鬥的武道館，哪裡可能有理性的政策辯論。其次，即便我們無限樂觀，未來台灣的NCC真能按照眾人期望的美國FCC模式，能否為我們帶來流奶與蜜的媒體迦南地，也還在未定之天。因為以美國為例，近年在與媒體財團關係密切的共和黨政府的主導下，FCC一意孤行、無視民間與學界的強烈反對聲浪，放寬財團經營跨媒體的限制，大開媒體改革倒車。因此，單單以美國為師的NCC 設計，並不能夠帶來真正照顧觀眾權益、公民需求、以及公共利益。媒體改革這個千絲萬縷的問題，絕不會是一道只單單指向「NCC」這個答案的填充題；這不是說NCC不該成立，而是強調，NCC充其量只是媒體改革的必要條件之一、而非充分條件。NCC之外，至少還必須搭配民間社會的參與及監督，才能夠將新聞自由真正「還諸於民」。以這次審議委員的附帶決議為例，就要求業者建立公眾參與及公眾監督制度，包括建立外部公評人、公眾參與及監督制度、電視台主管直接回應觀眾的節目時段等等。透過結構上獨立的主管機關、以及公民直接參與的設計，相信將能夠帶來更優質的媒體環境與內容。 █延伸閱讀： ◎林照真，2004/10/15，〈調查的迷思：解讀市場機制誰在扼殺電視品質？〉，《天下雜誌》，第309期）。 ◎管中祥與羅世宏（2005/08/05），〈媒體設公評人邀觀眾參加〉，《聯合報》。 ◎方念萱（2005/08/04），〈不忍，忍不住〉， http://blog.chinatimes.com/dazed/archive/2005/08/04/9114.html。 ◎李崇禧（2005/08/04）於媒體改造論壇留言， http://twmedia.org/mt-comments.cgi?entry_id=1025。 ◎魏玓（2005/08/03），〈撥開有線電視換照風波迷霧：關鍵在哪裡？〉， http://www.twmedia.org/。 ◎須文蔚（2005/08/05），〈未必要有換照風波！該打屁股的是新聞局，不是衛星廣播電視事業審查委員〉， http://blog.chinatimes.com/winway/archive/2005/08/05/9314.html。 ◎陳炳宏（2005/08/01），〈媒體市場應先建立競爭規範〉，《蘋果日報》。 ◎洪貞玲（2005/08/03），〈維持市場秩序與媒體表現，把關衛星電視執照是政府的責任〉，尚未發表。 ◎羅世宏（2005/08/04），〈英國衛星電視怎麼發照與撤照〉， http://telshl.typepad.com/telshl/2005/08/post.html ◎許家馨（2005/08/05），〈NCC應是綿羊還是老虎？〉，尚未發表。 ◎陳炳宏（2005/08/02），〈藍綠對抗 NCC不可期待〉，《蘋果日報》。 ◎劉昌德（2002），〈媒體私有化的惡果──美國有線電視解禁造成消費者權益受損〉。《當代》，第184期。 -- ※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) ◆ From: 192.192.154.44

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