[討論] 蔡英文勞動政策白皮書─穩定就業，勞資

看板Employee作者 (cookie)時間12年前 (2012/01/02 00:02), 編輯推噓0(0推 0噓 0→)
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http://www.iing.tw/policy_white2_1.aspx 前言 　　臺灣的勞動力人數為1,114萬6千人（2011年），其中就業人口有1,067萬人，勞動參 與率57.96%。其中，婦女勞動參與率49.67%，男性66.56%。顯見女性勞動參與率仍有很大 的提升空間。職業結構已高度後工業化，服務業就業人口占總就業人口的58.84%，工業只 占35.92%，農業人口更掉到5.24%。由於服務業有利於女性就業，因此，就業人口的性別 比例已拉近為56:44。 　　失業率從2008年的3.96%，一路攀升到2009年的5.85%，2010年才又下滑到5.21%。這 是繼2002年網路泡沫化造成高失業率達5.17%以來的新高。在亞洲各工業國家中表現較差 ，比日本的4.7%，香港3.5%，韓國3.3%，新加坡1.9%差。即使到2011年5月，失業率還高 達4.27%，失業人口47萬6千多人。以教育程度言，大學及以上程度者失業率4.8%最高。以 年齡言，15至24歲年齡者失業率11.73%最高。 　　近十餘年來，由於勞工薪資成長率遠低於經濟成長率，國家經濟發展的果實並未分享 給大多數的薪水階級；再加上人力派遣、部分工時、短期就業等非典型就業人數增加，勞 工陷入工作貧窮的風險大增。 　　民進黨執政期間推動一系列勞動政策，如永續就業希望工程（2001）、照顧服務產業 通過原住民族工作權保障法(2001)、兩性工作平等法(2002)、就業保險法(2002)、大量解 僱勞工保護法(2003)、 勞工退休金條例（2004）等重要勞動立法。還有部分法案在2008 年政黨輪替後才通過，但也是民進黨執政時期即已草擬或修正，如勞工保險條例修正 (2008)。 　　國民黨在執政後，面對全球金融危機，推出如「立即上工」、「短期就業方案」、「 大專畢業生至企業職場實習方案」、「黎明就業專案」等。這些方案期程都只有半年到一 年，且都全額補助企業或非營利組織、公部門，薪資日薪800，月薪22,000，工作內容以 清理、打雜、文書作業的外加人力為主，既達不到人力資本累積的效果，也只是暫時緩和 失業率數據攀升，更嚴重的是造成低工資就業，無助於解決青年失業與工作不穩定的問題 ，反而嚴重地傷害青年就業意願與信心。 壹、當前重大的勞動議題 1.　失業問題 (一)居高不下的失業率：長期失業與青年失業 　　2008年9月金融海嘯引發全球經濟危機後，臺灣出現史上第三波失業潮。失業人數從 2008年9月的46萬4千人增加為2010年2月的63萬4千人，在1年半內增加了失業者17萬人， 成為史上的最高峰；雖然金融海嘯後2010年12月的失業人數已減少為52萬人，但是長期失 業者卻從2008年9月的6萬6千人快速增加為2010年5月的11萬1千人，增加速度是史上第二 快，而且2011年1月的長期失業人數還有9萬人之多，仍然遠高於金融海嘯前的人數，顯示 結構性失業造成的長期失業問題仍然十分嚴重。 　　除了部分國、高中學歷外，就屬無職場歷練的初次求職者。因此，如何協助青年能夠 在離開學校後，迅速且順利地進入「穩定的」的勞動市場之中，絕對是臺灣目前就業和教 育體制的共同課題。 （二）不當的短期救失業率措施 　　面對金融海嘯造成的高失業率，國民黨政府的就業策略是以「振興經濟、發展產業」 為主，並將「促進就業」列為經濟發展的目標之一，推動各項就業促進方案，結合政府與 民間資源來創造就業機會。因此從2008年11月起，採取了各項短期的「促進就業」措施， 以創造暫時性的就業機會，降低失業率。但是這些措施的共同核心問題在於：多數都是依 循「非制度性」的短期應急就業方案，而不是「制度性」的中長期就業方案，這種企圖「 以短期方案來解決長期失業問題」的思維，從2011年初卻仍然有多達9萬名以上的長期失 業者，就可以看出明顯的治理失靈。 　　從2008年11月起實施一年的「政府短期就業措施」有10萬2千名，2008年9月起實施一 年的立即上工計畫有4萬6千名失業者參與，可見金融海嘯期間實施的這二類促進就業方案 的參與人數都比2003年時多，即對於短期促進就業方案的「政策依賴」程度已更嚴重。 　　此外，政府也推出「大專畢業生至企業職場實習方案」、「黎明就業專案」、「返校 充電」等，但仍缺乏讓年輕人從學校到工作階段的轉銜機制，學校和企業需求間的技術落 差，不斷重回校園的過程，不僅無法解決兩者之間轉銜的問題，更可能導致沉重的社會成 本。而短期和低薪的實習過程，不僅無法讓青年獲得足夠的經濟安全，亦無法培養足夠的 人力資本和工作經歷。其次，高等教育的盲目擴張，更讓青年勞工處於低薪的勞動階級。 最後，企業往往在實習期滿後，優先解僱該等人，使得青年勞工又落入另一個失業的循環 。 （三）就業保險的實際領取率偏低 　　2008年9月至2009年8月的每月平均失業人數為58.9萬人，每月平均只有82,103人領有 失業給付，僅占全部失業人數的13.94％，顯示就業保險的實際領取率偏低。因此，整體 就業安全體制在金融海嘯期間明顯曝露的治理危機是：由於以就業保險制度為核心所建構 的就業安全網，回應高失業危機的能力嚴重不足，因此政府才會比2003年失業潮更加「政 策性依賴」各項短期應急的促進就業方案，企圖彌補就業安全網的破漏失靈。 2.　工作貧窮 （一）工作貧窮人口倍增 　　過去10年來，低收入戶內的總人數從2000年的15萬6千人，持續增加為2010年的27萬3 千人，創下歷史新高的記錄，11年內增加了11萬7千人之多。而隨著貧窮家戶內總人數的 增加，嚴格定義下的工作貧窮者（低收入戶內15歲以上人口中的工作者）比率與人數，也 逐漸升高，從2001年的25.67%（25,709人），上升為2008年金融海嘯時的27.86%（39,272 人），其中有高達46.82%的工作者，從事臨時性或季節性的非典型工作。 　　由於我國的低收入戶界定較嚴格，低估了工作貧窮的嚴重性。如果從勞工月所得低於 基本工資的人數來看，從2006年的57萬2000人，爆增到2010年的72萬2000人（占總受雇人 口806萬6000人的9%），而受雇者的每月工作收入低於3萬元的總人數在2010年更高達359 萬7000人，占總受雇者的44%。 　　近年來，派遣、部份工時、定期契約、派遣勞工人數暴增，部份工時工作者從2001年 的10萬2千人增加為2010年的38萬4千人，定期契約工作者人數則從2001年的12萬5千人增 加為2010年的18萬6千人，派遣工作者人數更是上升明顯，從2002年的7萬6千人增加為 2010年的35萬3千人。其中，派遣勞工往往必須面對就業不穩定、同工不同酬，以及惡劣 勞動條件等不利待遇；而部份工時勞工除時薪之外，更時常面對雇主逃避社會保險責任的 問題，不僅造成國內工作貧窮化，也讓許多勞工曝露在沒有社會保險保障的環境。可見工 作貧窮人口問題嚴重。 （二）失敗的工作所得補助方案 　　國民黨政府從2008年9月開始實施「工作所得補助方案」，類似美國的Earned Income Tax Credit,EITC），宣稱採取「負所得稅」（Negative Income Tax）概念，並 且與「工作福利」（workfare）（有工作才有福利）概念結合，協助工作貧窮者。但其實 主要目的在於防弊，而不是真正要協助工作貧窮者，也就是將失業者都假定視為「潛在」 的「不負個人責任的福利依賴者」。由於相對較多數的工作貧窮者從事非典型工作，工作 貧窮者在從事非典型工作時，何時工作會中斷，並非自己能夠決定，而是由雇主決定，當 工作中斷後過渡到下一份工作的期間究竟有多久，也不是工作貧窮者能夠確知，如此一來 ，工作貧窮者的工作中斷無收入，又無法獲得補助，豈非是双重打擊？工作所得補助方案 的政策效果極低，實施一年後即壽終正寢。 3.　勞資關係 （一）積弱不振的工會組織 　　作為現代工業國家重要社會力量，也是勞工利益代表組織的工會，在臺灣一直處於積 弱不振、難以發揮應有功能的狀態。臺灣明顯由企業宰制勞動關係，勞資地位懸殊而不對 等，無有關勞動與經濟條件的真正協商，雇主恣意違反勞動法令之普遍，工時過長與管理 過嚴，乃至於僱用關係之極不穩定，弱勢勞工族群（中高齡、青少年、原住民、懷孕女性 、非典型等）之處境堪慮，甚至勞工所得之停滯不前，其實均與工會之孱弱、集體勞資關 係之不發達，有密切的關聯。穩定維持超過123萬家企業的臺灣社會，卻僅有一千家不到 的產業工會組織。不只工會結構性力量不足，更有工會法令守舊、政府管制色彩過濃、侵 害勞工團結權之不當勞動行為猖獗等嚴重問題，尤使工會難以扮演其現代社會中應有的角 色。 （二）勞工缺乏公司治理參與 　　在經濟全球化時代的今天，企業傷害股東、投資人、勞工，乃至於整體社會普遍利益 之情事時有所聞，「公司治理」（Corporate Governance）乃是當代顯學與主流。然而， 歐陸國家已有超過50年成功經驗之以勞工參與為主的公司治理模式，在臺灣未見任何實踐 機會。換言之，臺灣以勞動集體力量為後盾的勞工參與，仍處於極不發達的階段，此無非 許多勞動暨社會問題的根源所在，必須加以體認與檢討。 （三）保守的勞動三法 　　目前政府的工會政策，隨著2011年5月1日之新勞動三法施行，邁向新的時代。新勞動 三法所標榜的工會政策，例如工會組織自由化、強化協商能力、加強相關保護等，基本上 雖值贊同，但在整體政策內涵的形塑上，卻處處充滿著邏輯矛盾與作法不一的尷尬，反使 表面上看來無甚爭議的政策主張，有值得重新審視的空間。例如，企業工會限制組成人數 過嚴，全國性聯合組織門檻過高，行政管制太多，公務員不准組織工會，限制特定產業之 工會爭議手段，合法爭議手段涉及其他如警察與刑事法律之責任不明，或難以改變勞工無 由協商等現實，這些都是應予檢討的問題。 從另一積極面來說，合乎公司治理法則的勞工共同決定，亦屬集體勞資關係的一環，特別 在民營企業部門，政策上仍有加以推動與努力的空間，如何使勞工透過工會組織、或甚至 無工會時之藉由其他勞工利益代表組織，來參與企業管理，亦屬未來集體勞資關係政策上 應加以思考建構之重點；就此，目前的政府太少著墨，或至少尚未建制足以有效推動的機 制與體系，這些都是政策上明顯的缺失，實有檢討改進的必要。 4.　勞動保護 （一）台灣平均工時，在全球名列前茅 　　台灣勞工的全年平均工時，在全球的工業化國家中名列前茅。根據勞委會在2011年公 布的調查，台灣有高達近五成的勞工(49.23%)都有加班狀況，但其中有12.29%曾經有未領 到加班費或補休，也就是約有近百萬勞工曾被雇主違法不給加班費。有多達26.75%（偶爾 20.79%+經常5.96%）的勞工每日工作時間常超過勞基法規定的12小時上限，另外曾經一個 月內加班超時者有13%。因為超時工作影響身心健康及家庭的勞工都高達四成以上，有80 萬勞工深受過勞之苦。 （二）超時工作的過勞問題嚴重 　　工時制度的嚴重被扭曲，勞工「過勞」問題惡化。臺灣工時過長的問題由來已久，近 年來更是變本加厲，許多勞工往往在雇主違法濫用勞基法第84條之1之「責任制工時」之 下，休息權和工資給付遭受嚴重的剝奪，而各級政府卻無法落實勞動條件的檢查。工時過 長、薪資過低，導致勞工的生理和心理都承受極大的壓力，過勞的問題日益惡化。 （三）職業災害救濟缺完善措施 　　職災勞工的救濟散落各法規，嚴重侵蝕勞工的權益。當勞工不幸遭遇職災，立即的救 濟及協助更顯重要，惟目前這上救濟卻散落在勞基法、勞保條例及職災勞工保護法之中， 使得不幸中的勞工無所適從。 貳、政策主張 1.　失業對策 （一）強化就業安全網，建立「失業救助」制度。 　　在加強長期失業者「所得安全」保障的基礎上，積極協助長期失業者再就業。目前失 業給付期限一般只有6個月，對於已領完失業給付卻依然失業的長期失業者而言，無法解 決其困境，因此有必要仿效歐洲先進國家，建立失業救助制度，針對已領完失業給付且家 戶收入低於貧窮線者，經過就業諮詢評估，確認無法立即就業，應提供失業救助津貼。在 領取期間，應協助長期失業者能夠從救助體系重返勞動市場再就業，提供長期失業者的就 業諮詢，包括技能評估、個別尋職協助、訓練資訊、工作經驗與態度的諮詢。 （二）依照長期失業者的個別需求，擬定「個別化協助長期失業者就業行動計畫」。 　　2009年5月時雖然已經修法將「長期失業者」納入就業服務法第24條，使其能夠獲得 就業安全網相關津貼的初步保障，但是完整的「長期失業者協助方案」卻仍未見政府依法 施行。就業諮詢人員應加強提供長期失業者正確的勞動市場就業資訊，建立適應勞動市場 實況的薪資期望，並依照長期失業者的個別情形，擬定適合不同長期失業者的就業行動計 劃，如參與就業訓練、推介就業、僱用獎助就業、公共就業。 （三）修改「就業保險延長失業給付實施辦法」，放寬經濟危機時期的延長失業給付啟動 門檻。 　　目前延長失業給付啟動門檻為失業率連續就業保險4個月達3.3%以上、且失業率連續4 個月未降低，可延長失業給付期間至9個月；就業保險連續8個月達3.3%以上、且失業率連 續8個月未降低，可延長失業給付期間至12個月。以金融海嘯期間最高的就業保險失業率 為2009年6月的2.5%、當時失業率為6.3%來看，根本無法達到啟動門檻。因此應放寬啟動 門檻為「就保失業率達到2.5%以上、且失業率連續四個月未降低」，即可啟動延長失業給 付至9個月；「就保失業率達到2.5%以上、且失業率連續8個月未降低」，即可延長失業給 付至12個月。 （四）建立完整的「青年失業者加強協助就業方案」，提供青年失業者獲得就業諮詢。 　　1.　推動「青年個人化加強協助諮詢方案」。聘請就業諮詢專家，提供失業青年個人 化的深度諮詢服務，以促進青年失業者能夠再整合納入社會體系內，建立青年長期失業者 的正確就業市場觀念與態度。 　　2.「青年再就業」方案。依照就業諮詢之需求推介青年失業者至適合之企業工作時， 積極協助青年失業者與企業雇主簽定「就業協定」，除提供雇主獲得僱用獎助外，並提供 「就業諮詢」證明，確認青年具備正確之工作觀念與態度，以加強雇主的雇用信心，協助 青年失業者轉化成為積極的尋職者。 2.　工作貧窮對策 （一）定期調整基本工資至合理水準，以提升工作貧窮勞工負擔本人及其家庭基本生活費 用的能力。 　　根據國際勞工組織「最低工資公約」，最低工資的宗旨是「戰勝貧窮，政府應依當地 社會與經濟狀況，調整法定最低工資，以滿足全體勞工及其家庭成員需要」，也就是政府 應該衡量消費者物價水準成長情形、勞工生產力水準成長情形、失業率等社會與經濟發展 情況，適時調整最低工資，使實際工資足以負擔勞工及其家人的基本生活費用。以2009年 勞工每人平均扶養人數為1.25人、臺灣省每人每月最低生活費為9800元來計算，勞工與被 扶養親屬，每月最少必須有22,000元以上，明年開始實施的基本月薪18,780元的水準，顯 然不符合ILO之宗旨，有必要再行提高，基本時薪應「階段性調升」到至少112元，除保障 包括年輕人及學生打工族的時薪工作者外，也可將勞動市場導向一個較安定的月薪制工作 形態。 （二）加強提供貧窮家庭內具有工作能力之失業者的就業能力，以積極協助貧窮家庭的失 業者再就業。 　　根據「2008年低收入戶生活狀況調查報告」的研究顯示，低收入戶致貧主因為戶內無 工作能力者眾多，低收入戶家計負責人希望政府協助就業或創業者高達46.69%，顯示政府 除應持續加強對低收入戶各類補助滿足其生活基本經濟需求外，還應該藉由增加職業訓練 機會及誘因、提供僱用獎助就業、強化推介就業服務等方式，以提升貧窮家庭內失業者的 就業能力與就業機會，強化其再就業的意願與條件。 （三）應依照「平等勞動待遇」原則，以保障從事非典型工作之工作貧窮勞工的基本勞動 權益。 　　根據內政部在2008年的公布之低收入戶生活狀況調查報告，低收入戶的工作者中，有 高達46.82%的工作者是從事臨時性或季節性的非典型工作，因此應修訂勞動基準法，來保 障從事非典型工作之工作貧窮勞工權益。 1. 增訂「部分工時勞工保護」專章。依照工時、工資或保費分擔之比例，享有與全時 勞工同等之社會保障，包括失業給付、母性給付、疾病給付、殘障給付、老年給付，讓部 分工時者也應與全時工作者享有平等的待遇。 2. 增訂「勞動派遣保護」專章。透過明確的法律規定，限制勞動派遣的不當擴張，並 明確化雇主的責任，保障派遣勞工權益，包括：落實同工同酬、禁止登錄型派遣，及派遣 勞工於同一要派公司工作超過一年就有權利成為要派公司之不定期契約工。 3. 政府機關應限制使用派遣勞工。政府機關必須檢討目前過度使用派遣勞工的情況， 凡屬於執行法定公權力的業務、長時間、全時的工作，如有職缺應雇用正式員工補足之。 3.勞資關係 （一）工會組織真正自由化。 　　打破組織人數門檻，廢除成立工會或聯合組織之限制。同時開放公務人員組織工會， 進一步推動公務員體系走向透明、溝通、平等、開明與進步。並修改工會法暨公務人員人 事法令相關規定。 （二）通盤檢討改進行政權對於工會之管制。 　　廢除不合時宜的人民團體法色彩之相關規定，例如對於法人機關、會議、相關行為等 之限制與監督。修改工會法條文，並一併思考人民團體法之存廢修正。 （三）工會爭議行為僅須建構後端的民刑事法律責任體系，無須法律的事前劃定與限制， 以符合國際人權公約精神。 　　繼續強化勞工團結權與工會協商權之保護，認真面對不當勞動行為之問題，強化實體 與程序雙重面向之規範建制與實踐。通盤檢討工會法、勞資爭議處理法等之內容。 （四）全面建立企業內勞工參與管理模式。 　　與工會或無工會時之其他勞工代表形式結合，推展真正具有效用的公司治理模式，保 障勞工並強化臺灣企業體質。在政府部門相關工會暨集體勞動關係事務職掌上，建構新的 政策路線，以扶植而非管制或監督作為人民團體之工會為核心目的，同時認真推動社會對 話，進行不同層級之勞資溝通與協商。修正公司法、勞動基準法、勞資會議實施辦法、國 營事業管理法等相關條文。 （五）重新建構公司治理之內涵體系與結構。 　　納入勞工參與之思維與作法，得參考不同模式之優劣（例如歐陸、英美與日本），找 尋出最符合臺灣本土需求之方式。整合不同行政職掌與領域之部門，特別是將來之勞動部 、經濟部、經建會，建立一貫之集體勞資關係觀念與政策，避免目前多頭馬車各行其道， 甚至相互矛盾與對立。 4. 勞動保護 （一）建立「積極輔導」為主的工時制度。 　　現行勞基法之工時制度係以「處罰管制」為主，過度僵化的結果，導致「多數勞工超 時工作成為違法常態」的畸型現況。應重新依照「勞工之社會與經濟生活實際需要」、「 雇主之實際生產需要」，重新建立以「積極輔導」為主、「處罰管制」為輔的工時制度， 創造「勞工、雇主與政府」三贏的工時政策。 （二）修訂勞基法第84條之1的規定。 　　中央主管機關應全面檢視現有已認定之「責任制工時」行業與職業，根據實際工作需 要，重新認定現有「責任制工時」行業與職業之必要性與合理性，確認屬於「責任制工時 」之行業與職業，則應依照不同勞動強度、工作性質及行業特性，訂定適合各類行業與職 業實際工作需要的工作時數標準規範。 （三）落實嚴密的勞動條件檢查機制。 　　現行勞動檢查權除了勞委會之各區勞檢所之外，只下放給北高直轄市，造成其他五都 不滿。另外，各工業區與科學園區更以「特區化」的方式，享有區內的勞檢權，造成「球 員兼裁判」、「一國多制」等現象，許多勞工因此面臨過勞風險。雇主違法以致勞工權益 受損問題嚴重，而各級政府機關卻往往在人力不足的情況下束手無策。因此，未來應補足 勞動檢查人力，確實落實勞動檢查，保障勞工基本勞動條件及安全。 （四）職災保險應單獨立法。 　　為改善紊亂的職災救濟制度，應將職災保護相關法規整合，職災保險單獨立法，簡化 救濟程序，保障不幸遭遇職災的勞工，獲得即時的正義。 -- 我們的法律非常平等，它一視同仁地，同時禁止富人與窮人偷麵包、行乞、在橋下睡覺。 "The law, in its majestic equality, forbids rich and poor alike to sleep under bridges, to beg in the streets, and to steal their bread." -- Anatole France -- ※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) ◆ From: 120.126.64.106
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