[心得] 關於八八水災的相關問題
憲法和行政法並非我的專長，文中有誤之處還請公法專精人士指正
關於這次災害，我想討論以下幾點：
一、掌握各地災害資訊，依照災害防救法(下稱災防法)第30條第一項規定：
民眾發現災害或有發生災害之虞時，應即主動通報消防或警察單位、
村 (里) 長或村 (里) 幹事。
二項規定：前項之受理單位或人員接受災情通報後，應迅速採取必要之措施。
三項規定：各級政府及公共事業發現、獲知災害或有發生災害之虞時，
應主動蒐集、傳達相關災情並迅速採取必要之處置。
第28條並責令各級政府應成立各級災害應變中心。
從此處可看出，發生災害之際，原則上的通報順序是
地方民眾先通報村長或里長，再往上匯到各級災害應變中心，
包括損害內容、範圍，需要物資等等。
而各級地方政府成立的災害應變中心，應主動蒐集、傳達相關災情，
再輔以第34條觀之，這或許是馬總統一開始會定調
『地方為主，中央輔助』的原因。
所以我們腦海中的初步畫面應該是，
災害一發生，村民告知里長村長損害內容、範圍；
里長往上報，最後匯整於縣政府的災害應變中心。
但接著就是問題了：這次的災難，是否已經癱瘓地方聯絡系統？
找的到里長嗎？電話打得出去嗎？
就算打得出去，此時災害應變中心成立了嗎？各位可先參考這則新聞：
http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/aug/15/today-fo14.htm
對於這則新聞，我想先指出一點，
出動陸軍全面開設野戰通訊結點，
是否必須要總統頒布緊急命令，我個人認為可以再討論。
接著，對於這次災難，是否已經癱瘓地方聯絡系統，
我看新聞實在是無法掌握各地方的電信到底被破壞得怎麼樣，
但起碼一些嚴重的地區，電話手機無法使用似乎是可以肯定的。
此時是否需要第一時間出動陸軍全面開設野戰通訊結點？
我認為這一點是中央沒有考慮到的地方。
針對那些通訊癱瘓的地區，應該出動陸軍開設通訊結點，
當然，這邊接著要討論的是，
或許有些地區實在在第一時間太危險根本進不去，
但至少應該還是有第一時間『可以允許徒步或空投進入』的地區。
但中央似乎連這樣的問題意識也沒有。
由劉揆謂：中央與地方，以媒體為溝通媒介可知一二。
接著，若是同意『有第一時間可以允許徒步或空投進入，架設通訊結點』的地區，
則應該是誰要去做這個動作？
憲法第36條規定，總統統帥全國陸海空軍。
(詳細探討，例如本問題是否會因採實質總統制或雙首長制而有異，
並不在本文探討之列，且縱採雙首長制論者，
目前亦為多數聚合時期。故本文認為此問題亦無須討論)。
綜上所述，若肯認有些地區須架設通訊結點，
則應該是總統需下令陸軍相關單位執行此一動作，應無疑義。
救災到底要中央為主或地方為主，我認為這個問題太籠統，
必須細分項目討論之。例如通訊這一點即為適例。
架設通訊結點應該是中央為主才對。
至於其他項目，例如統計目前各轄區的災害、招募義工等等，
便應屬各地方的救災中心所要做的事。
另外有一點值得提出：開通聯外道路甚至是主要道路，
或是在重機械可以進入的地區開挖搶救等等事項，
我必須很殘酷的指出一點，重機械在此情況下，永遠是『有限財』。
而必須要有人決定順位。
雖然一定會被罵，但我還是要在這假設一個這樣的例子：
A地區是偏遠地區，有一戶人家四口被埋在土石流當中。
重機械開過去要兩天。B地區有一百多人被困在山上，
聯外道路全部中斷，估計修復道路要花四天以上的時間。
你是救災應變中心總負責人，
且你目前手上只有一台開挖的器具，你會如何選擇？
(本例只想彰顯『有限財』之概念。)
而，中央成立的救災應變中心，便是要排出這樣的救援順序！
(但當然不是剛剛那個例子。)
我由新聞上看到的，似乎是台南縣想調，就自己去調；
高雄想調，就自己去調。那各縣市首長，當然會優先自己的縣市！
而正確的作法應該是，中央應變中心掌握手上所有的資源，
將所有受災區受災狀況，哪些地方要搶通等等做出排列順位計畫。
二、依災防法第13條：重大災害發生或有發生之虞時，
中央災害防救業務主管機關首長應視災害之規模、性質、災情、
影響層面及緊急應變措施等狀況，
決定中央災害應變中心開設時機及其分級，
應於成立後，立即報告中央災害防救會報召集人，並由召集人指定指揮官。
中央災害應變中心成立後，得視災情研判情況或聯繫需要，
通知直轄市、縣（市）政府立即成立地方災害應變中心。
中央災害應變中心啥時成立的？地方又啥時成立的？
就我看新聞的感想，中央應變中心就算一開始就成立，
似乎也沒有發揮太大的作用，例如九日在嘉義，
馬英九他親自打電話給台北市消防局長即可觀之。
這應該就是中央災害應變中心的工作才對。
調個救援物資都要總統親自打電話調，那總統要打多少電話？
不該是這樣的阿！應該是中央接獲各地方中心，
統計需要多少物資，再由中央應變中心通知北部各縣市單位調借。
這個例子除了凸顯中央應變中心的無能之外，
亦凸顯馬總統一開始似乎完全沒有救災團隊的概念。
三、到底要不要頒布緊急命令？
先來看看緊急命令的定義：總統身為國家元首，
對國家之存續安危自負有重大之責任。
一旦面臨突發之狀況，自當有緊急應變之權力，
以較為簡化之政府程序，達到集中事權保家衛國之目的。
憲法增修條文第二條第三項請併參之。
請注意本增修條文對緊急命令之限制：
須於發布命令後十日內提交立法院追認，
如立法院不同意時，緊急命令立即失效。
為什麼要賦予立法院這樣的事後追認權？這是為了避免總統濫用緊急命令！
例如88年9/25日李前總統公布之緊急命令，
其中第九款提到：政府為救災、防疫、安置及重建工作之迅速有效執行，
得指定災區之特定區域實施管制，必要時並得強制撤離居民。
其中的強制撤離，當然是對居民居住遷徙自由此一基本權做出限制，
而自須由立院做事後的監督把關，始可制衡。
同樣的第七款：中央政府為迅速執行救災、安置及重建工作，
得徵用水權，並得向民間徵用空地、空屋、救災器具及車、船、航空器，
不受相關法令之限制。
本款也是對人民的財產權做出限制。
例如載運口糧的汽車不夠，政府可以徵用你的汽車。
所以你半夜三點可能被門鈴吵醒，
打開門一看是國軍弟兄或其他行政機關人員，
口頭告訴你現在總統頒布一個緊急命令了(或給你一張書面)，
請你把你的車鑰匙交出來，我們要徵用你的汽車。
請問你做何感想？
緊急命令是一種非常態的產物，
而且它必須在很短的時間被設計出來，
發布後也只給立院十天的期間審閱。
裡面可能很多侵害人民基本權的條文，要件的設計因此而變的較殊於討論。
再回來看這些緊急命令的條文，
在後來都納入了目前這部災防法當中了，有心者可一一比對這兩者。
如果現行法制有不足的地方，才需要頒布緊急命令。
目前現行的災防法應該是足以處理問題了，
至於上篇新聞所提的，是否須總統頒布緊急命令始可出動陸軍，
全面架設通訊結點，我個人是初步認為這應該就是總統職權了，
但詳細的內容運作我還要再查閱一下相關條文。
(待續)
補充衛星電話之部分
補充衛星電話的部分：
http://tinyurl.com/moc53y
1.災防法第3條以下…就『誰』要訓練鄉公所如何使用衛星電話這件事，
來看看災防法的法條：
第三條第一項第二款：各種災害之預防、應變及復原重建，以下列機關為中央災害防救業
務主管機關：二、水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災：經濟部
第三條第二項第一款、第二款規定：前項中央災害防救業務主管機關就其主管災害防救業
務之權責如下：一、中央及直轄市、縣（市）政府與公共事業執行災害防救工作等相關事
項之指揮、督導及協調。二、災害防救業務計畫"訂定"與修正之"研擬"及執行。
小結：由此觀之，訓練鄉公所人員使用衛星電話一事，
在這次的水災當中，似乎應該是經濟部"研擬訂定"災害防救計畫，
(抱歉我不會上色)
並指揮、督導縣政府確實盡到此一訓練動作。
想像中應該類似被燙傷的沖脫泡蓋送有類似的步驟：
在有災害之虞，就要先架設衛星電話，並在災害發生之後隨時通報災情。
在災害嚴重到必須撤離時，可以的話先帶著衛星電話逃生，
接著初步統計災害損害、範圍、聯外道路是否中斷等等，
並架設衛星電話回報。若是情況相當急迫，只能先逃生，
在災害穩定下來後，想辦法取得安放在鄉公所內的衛星電話…
之類的步驟。
接著要指揮、督導縣政府執行此一預防演練。
第六條規定：行政院設中央災害防救會報，其任務如下：二、核定災害防救基本計畫及中
央災害防救業務主管機關之災害防救業務計畫。三、核定重要災害防救政策與措施。五、
督導、考核中央及直轄市、縣 (市) 災害防救相關事項。
第七條規定：中央災害防救會報置召集人、副召集人各一人，分別由行政院院長、副院長
兼任；委員若干人，由行政院院長就政務委員、有關機關首長及具有災
害防救學識經驗之專家、學者派兼或聘兼之。
為執行中央災害防救會報核定之災害防救政策，推動重大災害防救任務與措施，行政院設
災害防救委員會，置主任委員一人，由副院長兼任，並配置專職人員，分組處理有關業務
；其組織由行政院定之。
小結：首先，依第二條名詞定義，災害防救"基本"計畫：
指由中央災害防救會報核定之全國性災害防救計畫。
故由第六條觀之，該中央防救會報
(行政院長、副院長以及其所派兼或聘兼的委員)
要核定剛剛經濟部訂出來的業務計畫
(復依第二條名詞定義，災害防救業務計畫：
指由中央災害防救業務主管機關及公共事業就其掌理業務
或事務擬訂之災害防救計畫。)
並且要核定重要災害防救措施、督導，考核縣市災害防救相關事項。
第八條規定：直轄市、縣 (市) 政府設直轄市、縣 (市) 災害防救會報，其任務如下：
一、核定各該直轄市、縣 (市) 地區災害防救計畫。
二、核定重要災害防救措施及對策。
三、核定轄區內災害之緊急應變措施。
四、督導、考核轄區內災害防救相關事項。
第九條規定：直轄市、縣 (市) 災害防救會報置召集人一人、副召集人一至二人，分別由
直轄市、縣 (市) 政府正、副首長兼任；委員若干人，由直轄市、縣 (市) 長就有關機關
、單位首長、軍事機關代表及具有災害防救學識經驗之專家、學者派兼或聘兼。
小結：縣市政府也要核定轄區內災害之防救計畫，
請注意，剛剛的中央災害防救會報是要『核定』；
這邊的縣市政府也是『核定』，
但剛剛的中央主管機關，條文用語是『訂定、研擬』。
兩者之差別顯而易見。
另外縣市政府要督導、考核轄區內災害防救事項，
以使用衛星電話為例，
大概就是不定期抽幾個鄉公所來考，派人員前往看他們裝的怎樣，會不會用。
第十條規定：鄉 (鎮、市) 公所設鄉 (鎮、市) 災害防救會報，其任務如下：
一、核定各該鄉 (鎮、市) 地區災害防救計畫。
二、核定重要災害防救措施及對策。
三、推動災害緊急應變措施。
四、推動社區災害防救事宜。
第十一條規定：鄉 (鎮、市) 災害防救會報置召集人、副召集人各一人，委員若干人。召
集人由鄉 (鎮、市) 長擔任；副召集人由鄉 (鎮、市) 公所主任秘書或秘書擔任；委員由
鄉 (鎮、市) 長就各該鄉 (鎮、市) 地區災害防救計畫中指定之單位代表派兼或聘兼。
小結：幾乎同上。
總結：綜上所述，由法條觀之，
1.如果該訓練計畫經濟部『有』研擬的話，
那經濟部還要指揮、督導縣市執行該訓練計畫。
縣市政府也要要督導、考核轄區內災害防救事項。
此外中央防救會報也要考核縣市災害防救相關事項。
所以，如果經濟部叫縣市做了，縣市沒做，那此時縣市有錯。
而且中央防救會報應該也有一定責任。
因為他們若定期考核，便可發現縣市根本沒有訓練鄉公所。
2.若是經濟部『根本沒有』研擬的話，那經濟部有錯。
而且中央防救會報應該也有一定責任，
因為他們要核定中央災害防救業務主管機關之災害防救業務計畫。
由目前新聞，尚不足知經濟部有無擬訂此一訓練計畫。
因此徑認鄉公所不會使用衛星電話，一定是地方政府的錯，此說法過於武斷。
且前已分析，此時中央防救會報也應該有一定責任。
2.剛剛是預防的部分。接著回到本文重點『救災』。
接著假設幾種情況：
情況一：該地區根本無法使用衛星電話。
例如鄉公所整個被土石流淹沒，或鄉公所會使用衛星電話的人已死亡。
於情況一下，似乎仍有陸軍通訊部隊試著進入該地，
架設通訊網路之必要。
情況二：本情況是假設所有鄉公所均有配置衛星電話可用，
但訓練不足(或根本沒有訓練)，因而無法通報災情。
這個情況，在各級災害防治中心於第一天災害發生之六小時內，
或12小時內仍未接到訊息時，
似乎應該認定該地區係『已無法使用衛星電話』之狀態，
從而仍應派遣陸軍通訊部隊試著進入該地區。
頂多該陸軍通訊弟兄進入了該地區以後，才發現…
原來可以使用只是你們不會用…
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