Re: [心得] 公務人員考績法修正草案相關規定爭議點

看板PublicServan作者skyolive (民眾都是無知的)時間12年前 (2012/01/30 20:21)推噓9(9推 0噓 11→)

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下面是個人對考績法和考試法的意見之前已經寄給兩位板友，如果有其他版友想和民代陳情卻無說帖可以給大家當作參考考績法草案本次考績法草案，旨在拔擢優秀人才，並對績效不佳人員予以輔導、訓練，藉由獎勵優秀以及輔導表現不佳者之機制，以提升政府績效。其目的雖然崇高，但手段與目的卻完全無法連結；德國獨裁者希特勒發動第二次世界大戰之目的在「尋回日耳曼民族之榮耀」，但其手段卻毫無可取之處。可見錯誤的手段並無法真正達成目的，只會產生更多的混亂與失序。現行考績法的問題在於無法徹底落實，而非制度有瑕疵；依過去經驗，機關在考績評比時，常有考評不公之情形發生，考甲或考乙多以主管或首長之喜好為考量，能力反而不是考量重點。本次修法完全未針對考評方式進行修正，反而增加與考評公平性毫無關聯之固定比例制，未來只怕會使萬年考乙或輪流考乙的情形變成丙等資遣或輪流考丙，根本無助於獎優汰劣及提升績效。本次修法原欲將丙等比例明訂為3%，雖因各界抗議而更改為1%~3%，但明訂比例之機制仍屬不妥，且違法違憲：一、績效概念模糊雖各國政府皆重視「績效」概念，惟此名詞係借取企業經驗而來；企業追求績效是以獲利為其最高目的，政府之存在卻是為了達成公共利益，造福群眾，而非以獲利為目的；且民意之不確定性與多變性甚高，若以民意作為績效評比標準，對於需面對多方利害關係人之政府機關，亦難明訂出明確之績效標準。更遑論草案第9-3條所規範之所屬機關團體評比；試問幕僚機關與業務機關之核心能力並不相同，要如何評比優劣？不同機關職掌及權管事項不同，亦難以評比優劣；試問內政部營建署與內政部警政署間究竟應如何評定優劣？市府教育局、環保局與工務局間，職掌與核心能力完全不同，究竟應如何評比績效優劣？二、違反明確性原則、平等原則及比例原則銓敘部雖指稱考丙比例明訂於考績法內，符合明確性原則；惟依釋字491號之意旨，所謂明確性原則係指可理解、可預見及可審查等三項要素兼具。草案第6-2條明訂考績屬最後 1~3%得考列丙等，屬於固定比例制，其在法律上並無法使受考人員預見其績效是否屬最後 1%~3%，即便奉公守法、盡忠職守，亦無法得知考績是否為最後1~3%；因此固定比例制明顯不符明確性原則。此外，除了不同機關間之績效標準難以一致外，即便屬同機關人員，其職掌亦不相同，亦難以相同標準進行評比；依釋字485號之意旨，憲法第7條並非指形式上平等，而是追求實質平等；概不同機關與業務之難易度與性質皆有所差異，卻一視同仁皆需強制評比出最後 1~3%人員並給予考績丙等，亦不符平等原則。最後，所謂比例原則係指行政行為需符合妥適性原則、必要性原則及狹義比例性原則，此意旨在釋字第584、588、641號皆有闡明；另依釋字第575號意旨，行政行為亦須符合期待可能性，方符比例原則；固定比例制不但與妥適性、必要性及狹義比例性原則有違，在績效標準不明確之情況下，受考人員無法期待其守法作為能免於最後1~3%，爰固定比例制亦不符比例原則。三、前後矛盾，且過於僵化草案第6-2條第11款規定考績為最後1~3%者「得」考列丙等；但第9-1條第1項卻規定丙等比例「不得」低於1~3%；顯見第6-2條根本是多此一舉，且此規定亦形同剝奪主管對所屬人員考績評比之裁量權。另由草案第9-2條規定可看出考試院亦認為固定比例制過於僵化，因此才需要每三年進行調整。既然考試院自己都認為固定比例制太過僵化，卻仍不以條件制代替，而是一意孤行的要將固定比例制納入法律規範，令人難以相信其目的是為獎優汰劣。四、對外國經驗斷章取義考試院向媒體宣稱固定比例制係借鏡新加坡經驗；但依人事行政局對新加坡人事制度進行之考察報告，新加坡考績制度分為A~E五個等級，與草案優等至丁等相當；但在強制比例的部分，新加坡係採D與E合計5%(D為合理，E為惡劣)，且考列E等方符淘汰資格；但反觀考績法草案卻是丙等固定1%~3%，而且將丙等列為淘汰，表現更差的丁等卻未訂有比例，顯見考試院對於比例制度斷章取義，更引用錯誤，欲將表現合理者淘汰。五、對淘汰的定義太過偏頗草案第7條規定10年內累計達3次丙等時，應辦理資遣或依規定退休；惟依公務員服務法第 1條規定，公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。爰此公務人員執行職務時，最重要之目的乃依法行政；而針對違法收賄與貪污，並破壞政府機關名譽之公務員，現行法令已有刑法、貪汙治罪條例、公務員懲戒法…等相關法律給予制裁，包含撤職甚至刑罰，因此並非僅有考績淘汰而已；外界以考績淘汰比例過低作為固定比例制之立法理由，觀點狹隘，立論偏頗，不僅無法有效達到目的，也會給予政治介入的空間，破壞行政中立及文官體制的穩定性。六、恐造成人員流動僵化先前考試院進行試辦時，有因表現優秀而調任至考試院所屬機關的公務員，該員於原單位連年甲等，調任後首年考績卻考列丙等！經提起復審後亦無法撤銷或變更處分，更誇張的是該員隔年除考甲外，前陣子還升任科長。依該員說法，主要是因為初調任資歷尚淺而成為考丙對象。考試院對此現象卻置之不理；若日後人員皆可能因考評不公或資歷較淺而考列丙等，恐怕會使各機關人員請調意願低落，使得機關內部僵化，對政府機關弊大於利。此外，依前陣子媒體報導北市府竄改林千文考績事件，未來是否因揭弊而成為長官眼中釘之人員也會成為考丙受害者，反而使眾人為避免得罪長官，而不敢向長官建言。造成機關整體向下沉淪，反而會重創政府機關與公務員形象。七、升等限縮為兩甲草案第11條將升職等之條件由「兩甲」與「一甲兩乙」限縮為「兩甲」；在過去考績評比不確實的情況下，許多人員仍可依一甲兩乙之規定升等，但若依草案之規定，日後公務員除了績效標準模糊而有考丙之不確定性外，亦限縮其升遷空間，反而會使人員的流動僵化；且現行制度下各職缺皆有其職等範圍，一名已升至職位最高職等之人員，即便表現良好，若無法順利占缺，仍無法升等；顯見升職等條件與績效表現之優劣並無關連性，以此作為刪除升等條件之理由，顯不足採。八、另考不得考列優等雖然政府再造將公務員員額限縮，許多機關或許有欲缺不補之情形。但實務上為了處理民意代表的「選民服務」、人民陳情與媒體不經求證的偏頗報導，公務員的業務其實是越來越重；且許多資深人員或約聘僱人員，主管礙於其背景或其他因素而無法將業務交由前揭人員負責；在此情形下，有許多新進人員甫進機關便需負擔重要政策之執行，雖可理解修法人員可能是擔憂新進人員若有背景將對現職人員不公，但此顧慮可在法條中另行增列另考優等之特殊要件加以規範，限制另考不得考列優等實無正當理由。九、救濟程序無實質效益草案第7條第3項雖給予因考列丙等而降級改敘、減俸、資遣、退休人員提起復審之機會，惟依釋字第187、201、243、266號之意旨，影響公務員財產及身分權之處分，本就可提起行政訴訟，因此給予複審權利在法理上本就是理所當然。故修法時應重視者，當屬在實務上提起復審或行政訴訟之實質效益。依釋字第319、382、462號之意旨，考績評比乃屬主管及考績委員針對人員平時表現進行考核，係本於專業及對事實真相之熟知所為之決定，因此僅於其判斷或裁量惟法或顯然不當時，方有司法審查介入之空間(撤銷或變更)。學理上稱之為判斷餘地，因此各機關考績委員會之決定，只要程序上合法，便無司法介入空間，但程序合法並不代表實質公正，因此所謂的救濟程序完備，對於績效標準模糊的公務員而言，在實質上形同虛設。十、配套措施全無考試院既拋出所謂獎優汰劣之概念，卻忽略了現行法制下公保與勞保無法銜接之現實，強行修法通過後，恐怕只會使不得長官喜愛之人員被汙名化淘汰，而淘汰後其年資無法與勞保銜接，亦會造成就業問題，可能進而引發社會不安。而考試院既然欲採取固定比例制的淘汰方式，顯然是認同公務員與一般勞工皆屬受薪階級，因此考試院若真欲強硬推行考績法，應將公務員視同一般勞工，修法刪除有關貪污收賄、行政中立與兼職之刑罰與懲處，或採取比照私部門之規範，例如賦予公務員完整的勞動三權(集會、協商、罷工)；但事實上公務員之責任就是與一般勞工不同，考試院既無法將兩者的根本性質同質化(或刻意阻饒)，又要以引用私部門經驗作為藉口，在配套全無的情況下強行推動考績法修法，令人無法相信其目的真是為了獎優汰劣，很可能只是為了方便排除異己。十一、建議探究原因，外界對於公務員考績之誤解多屬媒體斷章取義及政治人物向下卸責，由媒體報導可知如關務局、學校等，犯法貪污者幾乎為高階主管，而媒體報導打混偷懶的公務員，實際上多為有背景、有勢力的約聘雇人員；且現行法制之缺失主要在考評方式而非淘汰機制；考試院不針對提升考評公正性進行修法，卻欲強行推動固定比例制；在考評不公的情形無法改善下，亦難收獎優汰劣之效，而只會淪為主管整肅異己的工具。考試院如欲提升公務員形象與績效，顯然應由高階文官與公平的考評方式著手。 ------------------------------考選方式變更----------------------------- 依報章媒體報導，考試院有意修改考試法，將目前的基礎訓改為不佔缺訓練，並增加口試評比，但目前國家考試錄取率皆低於5%，要再以其他訓練淘汰，其實並無必要性與急迫性。而最重要的是，在目前訓練方式未修正前，就想推動第二階段淘汰制度，不但無法有效選才，還會製造許多問題。 1.編班方式目前的編班方式是將所有職組職系的學員混合編班進行訓練，但各職組職系的專長都不相同；班內各職系人員的比例也不相同，以相同的標準進行淘汰，其實並不符合平等原則。 2.訓練內容目前基礎訓的訓練內容，幾乎都屬於行政類科的範疇，如行政法、危機管理…等，法制觀念對公務員的確十分重要，但這些課程對部分行政類的同學來說，已經在筆試時就考過了，要再應付不成問題，對工程類而言卻是從零開始，明顯對這些學員不公平。 3.難以判斷是否適任考試院稱實施不佔缺訓練是要在受訓時將不適任人員淘汰；但是尚未至機關報到並接觸業務的人員，考試院究竟要以何種方式判斷是否適任，至今完全沒有說明，且各機關業務職掌不同，考試院以單一標準自行判斷是否適任，完全就是威權體制下的心態。 4.口試的公平性口試最受人詬病的就是公平性的疑慮；尤其是考試院打算將筆試人數增加一倍，再將基礎訓併入成為國考第二階段，以口試進行淘汰。雖然有人認為通過筆試不代表會做事，但這是針對過去填鴨式教育下的筆試出題太過死板所導致；目前典試委員出題皆十分靈活且配合時事，已經不是靠著死讀書就能夠考上的時代。考試院若執意推行口試，顯然是不信任典試委員的出題能力，那麼最先要檢討的應該是目前的典試委員是否適任。其次，依目前的編班方式約40人一班，要上課講師在短短半天對所有班級成員評分，在實務上明顯無法客觀公正；因為每個人的個性不同，難道個性外向的人，因為踴躍發言引起老師注意，就代表他比發言次數少的人優秀嗎？ 5.無法達成選才功效目前的考試方式最大的優點就是能夠吸引到許多對工作不滿意的在職人員(不論公私部門) 前來報考；但改採不佔缺訓練後，訓練期間拉長，可以預測之後具有一定社會經驗的在職人員報考率將會減少；可能會使考生組成以無社會經驗的學生為主，考量到行政機關業務必須接觸許多社會不同階層的民眾，況且許多民眾已對司法官多為無社會經驗之年輕人的現象產生反彈聲浪，這種選才方式未必會對行政機關有利。 6.建議人力資源的精隨為選、訓、育、留，但國家考試的目的是在選才，選才後是否適任，鑑於各機關執掌不同，應該由各機關自行判斷才合理；目前的訓練機制在筆試後，有基礎訓與實務訓兩階段，而訓練期滿合格實授後還要經過半年的試用期，合計長達10個月；與私部門3個月的試用期比起來，實在是太長。考試院與其增加用人機關的困擾，倒不如將實務訓與試用期合併為3~5個月。至於基礎訓，目前許多私人公司都有針對新進員工舉辦原則性的訓練講座，與其畫蛇添足的訓練淘汰，倒不如就維持現狀，甚至僅將成績供用人機關參考即可。國家考試的目的既在選才，應該思考的就是如何以最公平的方式選出人才，而非自以為是的替各機關評估人員是否適任，除了產生爭議外，也容易產生不公。 -- ※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) ◆ From: 115.43.178.79

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