憲改之路
憲改之路
中華民國憲法制憲之初，本於孫文的五權憲法與三民主義再加上國共毛蔣之
間的協商鬥法。我國的憲法從出生之時，就已經先天失調，再加上國民黨政府被
迫遷台，一部為全中國大陸定的憲法硬生生的套在台灣身上，更讓台灣的憲法顯
得後天失調。接著，在蔣介石的威權統治之下，憲法更是無用武之地。最後，由
李登輝所主導的十年六次修憲，將已經營養不良的憲法變成畸形兒，也加遽了台
灣近幾年來的政治紛爭。
修改前的憲法依張君勵所言，是修正式的內閣制，總統並無實權，再配上孫
文的權能區分與五權分立，更是造就了獨一無二的考試、監察兩院與國民大會。
然而，在國民黨的威權統治與黨政軍一體的情況之下，總統通常是國民黨主席也
同時是國會最大黨，因此並沒有發生嚴重的問題。只是，在李登輝主導廢省與總
統直選之後，我國的憲法就註定從修正式的內閣制往總統制傾去，在這模擬兩可
的情況也造成了台灣的憲政困擾。
真正的導火線則是在於二○○○年陳水扁的勝選。由於，當初國民黨還是立
法院過半的最大黨，因此，若依內閣制，則應交由國會最大黨來組閣，而總統只
是個有名無權的象徵。也因此，泛藍的支持者多傾向我國的憲法是內閣制。只是
民進黨不可能接受好不容易打贏的選戰，最後的結果只是虛位元首，因此，泛綠
的支持者自然的往總統制傾過去。也因為立場的不同再加上憲法本身規定的不清
不楚，台灣這幾年來的總統制、內閣制爭議就沒停過。
再者，由於廢省之後，為了消化省級民意代表，因此，我國的立法委員人數
爆增至二二五人。在人數上，我國的人數並非特別多，然而，在質的部分，卻是
令人不敢恭維。由於我國採大選區制，因此，不管再評價再如何差的立委，只要
能吸引到固定的幾萬選民，就可以穩穩的進入立法院。而也因為大選區制，無法
明確定位是那些選民選給那些立委，也造成了立委權責不分的情況，更不必談所
謂的罷免了。
也因為只需要能吸引到某一些選民的支持就可以當選立委，因此許多立委不
以專業問政，反而智取巧奪，嘩眾取寵以爭取曝光率，甚至不惜以肢體暴力來攻
佔某些激情選民的心。而真正用心問政的立委反而不被重視，甚至因曝光率低與
不會作秀此而落選，造成了劣幣逐良幣的情況。而這幾年的國會亂象，除了成了
國際笑柄之外，也讓人體會到台灣的憲政已經到了不得不改的地步了。
我國的憲政改革之路，百廢待興。首先，目前的憲法除了年代久遠之外，也
完全不符合台灣的國情，若能重新訂立一部新憲法，定是最佳方案。然而礙於對
岸的壓力，制憲之路風險太高，屆時恐怕會牽動華府與北京的敏感神經，甚至引
起在野藍軍的反對聲浪，只怕制憲不成，反而會造成台灣的動盪不安。然而，高
風險高報酬，若屆時能制定出一部新的憲法，以後憲法的正當性與實用性都將到
達更高的境界。
若制憲不成，退而求其次，大幅度的修憲也是可行的。首先，由於考試、監
察兩院並無法達成當初孫文所期待的理想，再加上這兩院的職權幾乎與行政院底
下一個部門相當而已，因此，將考試、監察從院的層級拉下來，讓我國從獨步全
球的五權分立回歸到三權分立，行政、立法、司法互相制衡。接下來，就是要決
定是要採內閣制還是總統制，當然，除了這兩種制度之外，也還有法國的雙首長
制與其它各種的混合型態。只是，這兩種制度，終究還是主流，而分別所代表的
國家也是世界強權，因此個人傾向於這兩種制度二擇一。而且，若採用其它的中
間型態的制度，只怕在台灣又會出現更多的糾紛而已。
個人以為，不論是總統、內閣制都比台灣目前的制度來的理想。總統制的的
總統由人民選出，直接向選民負責，而不向國會負責，而國會則是負責制衡總統，
原則上，行政、立法是互相制衡的。在內閣制，由國會最大黨組閣，而議員也常
是行政官員，因此行政立法一體，只對選民負責。因此，純內閣制國家的首相權
力是大於總統制國家的總統的。也因此，為了不讓行政首長有太大權力，個人傾
向支持台灣施行總統制。
其次，以台灣人民的情感而言，從以前的皇帝到中國近代史的幾位政治強人
的深深影響之下。個人以為台灣民眾並無法接受選出一個虛位元首，而將行政權
交由國會所推出的人選。從這幾年來的反扁與挺扁的激情就可看出，台灣人民依
然是傾向英雄制的領導者。而且，獲得數百萬張選票的總統，竟然要將行政大權
交由一個不過數萬票所當選的國會最大黨代表，只怕除了民眾不能接受之外，檯
面上的政治人物又有幾個能有這種風範，乖乖作個虛位元首？而這也是我支持總
統制的第二個理由。
再者，台灣並沒有日本天皇與英國女皇等具有歷史意義的象徵存在，若到時
硬要選個總統來當虛位元首，只怕沒有太大的意義。而若是不選虛位元首，直接
由國會最大黨的黨魁當總統，只怕台灣這個內閣制也可獨步全球了。原則上，內
閣制也好，總統制也罷，民主制度最大的意義在於任期的限制，不管作的再好，
最多也通常是兩任，作的再差，頂多一任。罷免與倒閣畢竟是門後之槍，備而不
用，真正用的的機會也不多，民主制度，最終還是要對民意負責，而每一次的選
舉，就都是一次檢驗。
也因此，個人以為，對於行政權並不需要給太多的限制，只要有任期制度，
只要是公平的選舉，只要最後面有一個強力的司法機關，原則上，民主國家是不
需要太怕行政權會濫權的。也因此，在總統制的國家，雖然是三權互相制衡，但
為了行政權的順暢，在通常的情況之下，立法權介入的空間非常有限，而讓總統
享有相當大的行政權力。在內閣制更是將行政、立法權合為一體，連三權互相制
衡都不用了，直接將最後的檢驗交由人民。也因此，個人以為，台灣採總統制也
不會有濫權的問題，如果有，那麼採內閣制將會更嚴重。
接著，若是採總統制，第一件事就是廢行政院長，由總統直接率行政團隊向
全國人民負責。通常，有總統、副總統，就不會有總理。有總統、總理，就不會
有副總統。而台灣，除了總統、副總統、行政院長，甚至還有行政院副院長，再
加上考試、監察院長，台灣實在是七權分立，舉世無匹。而這些根本是疊床架屋，
只是徒添困擾而已。
接著行政權之後的是立法權的改革，也就是國會改造。廢省與修憲之後，我
國國會從國大、立院兩院制變成立院一院制，因此，雖然立院人數暴增，但因為
少了國大，所以我國的中央民意代表的絕對數量比起以前只怕有減無增。而以相
對的數量而言，台灣的立委人數在各民主國家的比例也大約在中間，並沒有特別
多或少的情況。也因此，我國國會最大的問題不在於數量的問題，而在於質量的
問題。
然而，質的提升絕非一朝一夕之事，一方面需要立委本身提升自己的問政水
準，一方面也要選民同步成長，甚至也需要媒體改正歪風，不再跟著政治人物起
舞才行。而個人以為，以台灣的目前的政治環境而言，要期待這三者自我成長只
怕需要一段相當冗長的時間，甚至是不太可能期待。也因此，個人認為，目前只
能藉由量的減少來強迫質的提升。當立委人數減少一半時，至少拉高當選的門
檻，雖然會漏掉一些優秀的人材，但卻也更能夠將一些非常不適任的立委給淘汰
掉。
其次，人數的減少也讓每個立委所能夠質詢與曝光的機會增高，一方面讓會
作秀與不會作秀的立委曝光率不要差那麼多之外，也讓選民有更多的機會監督立
委。而另一方面，由於台灣的立委非常會濫用權勢，因此，量的減少也有助於特
權人士的減少。只是，立委人數的減少也同時代表著每個委員的權力變大，而目
前立院的各委員會更是會成為只有少數幾個人控制的情況。
但個人以為，立法權比起行政權，其實是相當弱勢的，立院採合議制，院長
充其量只是個代表、主持人而已，而任何法案的通過也幾乎都要過半以上立委的
同意才行，單一立委的力量很有限，可以說連百分之一都不到。而由如前所說的，
民主制度只要有公平的選舉制度，有固定的任期制，其實選票就是最大的監督與
制衡的工具了，實在不必為了怕立委濫權的問題而削足適履，而不敢大量刪減立
委人數。
除了人數之外，也必需將目前的大選區制改成單一選區兩票制，一票投給候
選人，一票投給政黨。一方面小選區制能讓選民選出代表他們民意的立委，而立
委也能對該選區的選民負責，真正落實代議制度。而另一方面的政黨比例代表能
讓許多優秀但不擅選舉的人才能夠有機會進入國會服務，也有助國會內有較大的
政黨互相制衡，而不致於落入小黨林立的混亂畫面。
而然，若採取單一選區兩票制，則婦女與原住民等保障名額則會出現矛盾的
情況，因為一個選區只選出一位候選人，因此並無法保證最後會有幾個婦女與原
住民立委。因此必需拉大不分區的名額，然後將保障名額放在不分區裡面，只是
所佔比例要比現行大選區來的低，因為必需加上小選區有可能選上的名額。而在
立委減額之後，也必需同步將每個立委助理的員額加大，以期讓每個立委的問政
品質提升。
最後，雖然近日的國會改革方案在各政黨的角力之下仍宣告不治。但我們仍
深切的期望，朝野各政黨能夠拋棄成見，為了全民的福祉，一起為台灣的憲政改
革努力。
謹此 LINTAN於政大法學院 5/29 2004
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