[討論] 壞天氣?控訴天氣預報員！
全文譯自
Klein, R. and R. A. Pielke, 2002: Bad weather? Then sue the weatherman!
Part I: Legal liability for public sector forecasts.
Bull. Amer. Meteor. Soc., 83, 1791-1799.（美國氣象學會學刊）
壞天氣?控訴天氣預報員！
第一部分：公務員的法律責任
當天氣預報失靈或不適宜時，相關政府單位該負的法律責任為何？
近數十年來受電腦計算能力的提昇和愈來愈細緻的數值天氣預報模式之改善，
天氣預報愈來愈準確，但仍然無法達到100﹪的精確度。不正確和不適當的天氣
預報可能導致生命財產的損失。據估計，天氣溫度預報每精準1℉，可減少每年的
發電成本至少十億美元（Jones 2001）。本文主要討論一些因天氣預報的不正確或
不適宜造成人民生命財產損失，導致被害人控訴美國聯邦政府所屬之氣象單位
的法院判例。這類有關美國聯邦政府所屬之氣象單位之天氣預報不正確、不適
宜或不能有效發布危害天氣警告的法律訴訟，法院通常以「美國聯邦侵權賠償
法（the Federal Tort Claims Act，FTCA）」為基礎，認定是否符合可豁免的
條件來處理。
豁免條件說
長久以來，豁免權的緣由乃承襲英美君主制度下，法律學說中「君王豁免權」
，即「君王是不可能犯錯的」的觀念。到了民主議會時代體認這樣的觀念是不
公平的，因此制定美國聯邦侵權賠償法，即政府機關有可能因公務員的疏忽或
不法行為造成人民之生命財產損失時，經法律訴訟過程後，可向聯邦政府求償
。但是對於某些特定議題之法律訴訟，聯邦政府具有訴訟豁免的權利。是否適
用豁免條件在於考量其決策過程是否基於專業裁量(discretionary function)
；若法院認定是專業裁量過程，將會駁回該訴送。在美國最高法院自從出現
Gaubert判例之前和之後，有關與氣象單位被控訴的案件，發生認定依據上很
大的改變。在Gaubert判例之後，主要是依據可否引用專業裁量的認定。在此
判例尚為未成立前，基本上法院會認為天氣現象的發生是屬人為的解釋，故與
法院最終的判決無關聯。
在Gaubert判例之前-洪水個案 (National Mfg. Co. 1951)
1951年7月，美國堪薩斯河洪水犯濫導致數人死亡，上千人撤離避難及堪薩斯
市數百萬美元的財產損失。幾家大型公司（原告）因受洪水影響而控告聯邦政
府。原告指控聯邦政府所屬相關單位應負責洪水資訊的收集和通告以確保河水
不會溢堤，但因有關單位的輕忽未能正確預警河水即將溢堤，造成原告來不及
撤離導致財產嚴重損失。法院認定美國國家氣象局依法提供大眾經專業考量後
，正確的天氣預報。天氣預報發生疏忽其可視為「專業裁量」的結果，故可引
用FTCA中專業裁量的認定，因此法院駁回該訴訟。
Spencer判例(1984)
在路易斯安納州紐奧良教會區的居民指控因為碼頭公司對河渠水閘門關閉的疏忽，
造成居民因洪水導致的財產損失。碼頭公司卻反過來控告美國國家氣象局(National
Weather Service，NWS)，指控因為錯誤的天氣預測和不正確的潮位預測，而且
沒有適時的警告他們。法院駁回原告的指控，認為聯邦政府的公務員依法執行公務
，對於侵權法的法律責任有絕對的豁免權。
颶風個案(Bartie 1957)
1957年6月26日，美國氣象局針對Audry颶風發布路易斯安納州的颶風警報，預計颶風
中心在隔日的稍晚襲擊該地區。當日晚間10點新聞播報晚間尚未需戒備。然而颶風
在凌晨增強，最新的氣象預報在27日清晨1點警告颶風中心將在中午前侵襲。Audry颶風
夾帶時速155英里的風速引發暴潮造成約400人死亡。上百位受災民眾指控氣象局疏忽而
沒有適時的警告和正確掌握颶風的強度、路徑及強風可能引發的暴潮。法院因此傳喚一位颶風專家出庭作證，基於他的專業認知和以1957年那個時代的資料和技術，認為平均24小時路徑誤差約100至125英里。颶風專家也認為氣象局對Audry颶괊楫犒w報已經達到預期中的精準了。法院認為氣象局沒有正確傳達給海岸居民警報的嚴重
性，導致民眾認知颶風要到27日週四早上才來襲，才有必要撤離。因此法院提醒氣象
局在日後警報的發布需要以更急迫的語言來有效傳達撤離的訊息，警報內容必須包
括可能影響的層面和颶風還有幾小時會侵襲等資訊讓民眾了解。
法院最終認定該訴訟所提出的指控屬於FTCA專業裁量可豁免的範圍內，而且錯誤的天
氣預報並非是散佈不實資訊。所謂專業裁量指其最終的決策是經由一套有制度的作業程
序規範，透過專業人士謹慎全盤考量後依法執行得到的最終決定。天氣預報是需要
專業訓練且屬於在學習中累積經驗以增進其準確度，決策過程必須經過主觀認定。
法院最終也認定此案並非是因為故意的疏忽而傳播不正確的天氣預報，因此駁回原告的
指控。
雷暴個案(Williams 1980)
一位飛機副駕駛員在雷暴天氣下降落而墜毀受傷，所以控告聯邦政府所屬之NWS，因
為NWS一時的粗心造成飛機墜毀和他受傷。NWS已經在5:40開始監看此風暴，而且發出
嚴重雷暴的警報。5:43 NWS的觀測員讀到此警報後，於5:48將警報通知機場的飛航
管制員。飛機在5:44分失事，即塔台在失事後4分鐘後才接收到NWS的警報。此副駕駛
員聲稱NWS使警報喪失時效性，而且沒有將此警報立即以電話通知航管員。
法院認定，天氣預報並非是全然的科學，適用FTCA中專業裁量的認定。而雷暴警告
基本上是要警告一般民眾，因此訊息的通報程序是符合一般大眾的需求的。航空駕
駛員應是受過專業訓練的，對於天氣情況的研判應優於一般大眾，而應有適當的避
難作為。因此，駁回該副駕駛員的指控。
乾旱個案(Schinmann 1985)
1976年後期的旱象迫使政府的水資源供給政策必須謹慎評估全年需求量再做調
整。然而原告因此調整作業而造成經濟損失。原告聲稱政府由於供水計算評估的巨
大誤差而錯估情勢。法院駁回原告的指控，主因在無法接受被告辯稱政府的供水錯
估並非屬於專業裁量可豁免的範圍內。法院則認為政府的決策乃基於社會或經濟政
策，認定屬FTCA中專業裁量可豁免的條件。
海上的風暴-Brown判例(1984)
1980年11月21日幾位麻賽諸賽州的漁民根據NWS的海洋天氣預報，在晴朗天氣下
出港捕魚。隔日遭遇暴風雨無法返航，造成四名漁民死亡。他們的船公司指控政府
的疏忽沒有妥善維修負責海象測報的浮標而導致故障，而得到錯誤天氣預報。地方法院
認為在此案中政府不可受到專業裁量可豁免的保護，且應考量漁民是因為信任該資
訊而應有的權益，而且政府也知道漁民會以此為作業的參考，因此政府有義務維護
其天氣報告服務其正確性。
但上訴法院逆轉判決。上訴法院採納地方法院的理由，其考量法律責任不僅是
政府沒有正確的維護海上浮標，而是任何不正當或正當的作為是否會減低天氣預報
的準確度。一位專家出庭作證表示，完美且準確的天氣預報產品需要更多的海上浮
標、運算速度更快的電腦和更多的預報員。法院也接受了這意見，提供最終判決逆
轉認定為專業裁量可豁免的轉緩空間。上訴法院最終認定天氣預報服務符合專業裁
量可豁免條件，因此無法採納地方法院認定應負法律責任，即應該發布適當的警報
提供需要準確預報度的族群，例如漁民就很依賴準確的天氣預報。法院在判決書表
示天氣預報是非常特殊的領域，在天氣預報本來就有其不確定性的法律責任。
Gaubert(1991)判例之後
美國最高法院在1991年對Gaubert案採取用兩階段檢視是否符合專業裁量可豁免的條
件。其中第二部分主要檢視該案是否可受到專業裁量可豁免條件保護，決定與否乃
根據其決策過程是不是容易受到不同策略的分析而有不同的結果。
龍捲風個案(Bergquist 1990)
1990年8月一個強烈龍捲風襲擊伊利諾州的部分地區造成上百萬美元的財產損失和
29人死亡。原告控訴聯邦政府所屬之NWS沒有在雷達回波的型態偵測到有強烈龍捲
風的發生；沒有適當的訓練雷達觀測員；對於天氣系統的發展，預報員之間缺乏溝
通和討論；上級沒有適當的督導；訊息的傳遞缺乏時間效率。原告爭辯該案不適用
專業裁量可豁免條件保護，因為未涉及政策上的決定是否受專業裁量可豁免條件。
法院是依據NWS決策過程是不是容易受到不同策略的分析而有不同的結果。
法院也發現到決策結果會受到三種不同的政策分析所影響。首先眾人認為受到預
算限制和成本考量導致NWS在人員素質、技術和訓練的品質無法提升。NWS考量的既
定政策為讓假警報發生的機率降到最低和滿足顯著天氣預報準確度獲得最高得分；
因應政策需要，NWS需兼顧是有效率的安全；最後的政策是NWS天氣預報和發佈警告是
經過專業謹慎裁量的過程。
原告爭論NWS發布龍捲風警報已有非常明確的指引，所以並不需要透過專業裁量的
過程。但法院無法認同，因為這發佈警報的指引並不是專門設計給發生在1990年8
月的龍捲風，而是所有可能發生的龍捲風。所以這指引不是評斷NWS的預報員，專
業裁量是否發佈警報的唯一的依據。因此法院認定在NWS每日例行作業過程中本
來就是以公共利益為前提下，專業裁量後發布天氣預報，故屬於可豁免的範圍。針
對原告指控發布不實預報資訊的部份也被法院駁回，主因在於這部分僅適用在政府
錯誤財經決策導致的損失，此案不屬於討論的範疇中。
強烈暗流個案(Monzon 1998)
1998年5月17日原告協同妻兒到海邊觀光。原告的妻子為了援救被強烈暗流捲走的
小孩一併罹難。當天NWS也發布兩次有關強烈暗流的海象警訊預報，同時通知石油公
司；但沒有提供給原告的妻子。所以原告認為NWS在事發當天應有義務通知他們有
關強烈暗流資訊。法院依據FTCA中專業裁量可豁免的條件而駁回此訴訟。主因在聯
邦法規中無成文規定NWS有必要發布強烈暗流的警報。
積冰個案(Taylor 2001)
幾位飛機失事的生還者控告政府，聲稱NWS所發布之航空天氣報告中有關飛機積
冰部份，應將警示的地理範擴大。但法院認為天氣報告的內容即是一連串專業裁量、判
斷、選擇的過程，且涉及決策考量，故可豁免其法律責任。法院也表示「基於公共
利益與政策…若因天氣預報失靈使NWS的訴訟成立，將徹底摧毀NWS存在的價值及功效
。因為天氣預報本具有高度不確定性，此例一開，將導致日後天氣預報所提供的內容非
常的一般性和常態性，甚至對一般大眾和民航界毫無參考價值。」
遭起訴的判例
以下三個與天氣預報訴訟相關判例，政府並非全然受到豁免權保護。
控訴加州政府(Connelly 1964)
1964年12月Sacramento河因為大雨水位暴漲，原告指控政府的疏忽而提供不正確的
河川水位資訊，且沒有預期暴漲如此嚴重。州政府認為「天氣預報並非陳述在未來
的事實是皆所眾知的。所以必須了解天氣預報受到各種反覆無常的因素影響，造成
預報員的預測失準。」法院也不同意州政府的辯稱，認為天氣預報是一種增進公眾
利益的一般服務，但是法院認為原告是信任河川水位預報的商人，他曾以電話
詢問相關單位有關水位的資訊，顯示他是一位在緊要關頭且積極於了解和評估水位
資訊的商人，而且相信資訊的可信度，因此可以請求侵害賠償責任。
州政府又爭辯根據州法令此案政府具有責任豁免權，因為屬於專業裁量的過程。但
法院認定洪水預報是屬政策決策過程，但又具有專業裁量政府可豁免責任的行為存
在。然而，經過一連串的資料收集、評估和發布洪水預報資訊的程序又已跳脫到可
豁免的範疇外。另外，政府依法執行公務只有在財經商業相關政策才具有發布不實
資訊的責任豁免權，所以法院認定州政府也不完全適用責任可豁免條件，本案進入
司法審判程序。但是之後沒有其它公開文獻記載本案最終的結果為何。
漁民的指控(Chanon 1972)
兩位漁民乘捕蝦船前往墨西哥灣遭遇暴風雨而遇難死亡。船公司指控政府提供錯誤
天氣資訊。法院認為氣象局其職責在收集各類天氣、預報資料，盡可能即時發布最
新天氣資訊、預報和警報，這樣的預報作業已經執行數十年。在行式上法院裁定氣
象局發布預報和警報作業流程都忠於事實的傳達，並無疏忽之事實：
天氣預測並不是在陳述發生在未來的事實，直到今日的科技，民眾還是會對每
天的天氣預報有質疑，因為天氣變化無常，即使利用合理的方法來進行最終決策，
還是充滿不確定性。因此當預報失靈並不能當作氣象局作業疏失的證據。
然而NWS仍有職責確保負責天氣報告和警報的無線電收發站有正常運作，因為法院
發現有證據顯示氣象局有一個警報沒有被無線電收發站傳送。
低空風切個案 (Springer 1986)
一位駕駛塞斯納飛機的飛行員及其乘客在起飛不久後墜毀，造成全部罹難。原告指
控聯邦政府沒有警告飛行員有強烈低空風切存在，而且政府也知道此狀況會導致飛
機失事。法院察覺NWS在預報的正確性有其疏忽。更明確的說，在飛機起飛前最新
發布的地面天氣圖中暖鋒的位置標示錯誤。最後法院引用1980年地方法院Brown判例
，推翻上訴法院的判決，法院判決賠償大約超過140萬美元。
結論
就如先前所提到的，美國最高法院在Gaubert案採取用兩階段檢視是否符合FTCA中專
業裁量可豁免的條件。如果不是，訴訟將持續進行審理；如果本案涉及專業裁量的
選擇，第二部分法院主要檢視該案是否可受到專業裁量可豁免條件保護。目的在於
質詢了解這些例行性的作業是否容易受到不同策略的分析而得到不同的結果。回顧
過去有關於NWS的氣象預報訴訟案件，特別是採納Gaubert判例，都可能引用FTCA豁免
條件說駁回因為聯邦政府天氣預報失準的訴訟。
總結來說，依法執行具有豁免權；但若政府行為違法，則不具豁免權。Gaubert判例
樹立明確的典範，有利於後續類似訴訟的作業判斷是否為政策性、計畫性的決策過
程，還是符合專業裁量可豁免的案件。在某些控告NWS的訴訟中發生在Gaubert判例
之前，法院並沒有採納可豁免條件說而判決有罪；因此，若事件發生在今日，Gaubert
判例若被引用，判決結果可能會截然不同。
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