[課業] 立院法律當然高於議定書--姜皇池
立院法律當然高於議定書
姜皇池（作者為台灣大學法律系教授）
中國時報 2009.11.02
政府開放美國牛之腦部、脊柱、內臟與絞肉等等進口，知其缺失與危險，默許甚或鼓勵地
方政府抵制，希望人民自我管理。然不從最有能力與資源之中央實施管制，卻要地方處理
；不從海關源頭切斷，卻要末端人民趨吉避凶，真是匪夷所思。所幸民主制度之設計，讓
權力分散，行政與立法部門有其固有權限，就此問題，立法院仍可修改《食品衛生管理法
》相關條款，將來自狂牛病疫區之牛腦、脊柱、絞肉等列為禁止進口之危險物質。然此一
作法，有官員表示：「議定書效力大於國內法」，縱使修法，行政部門仍有義務根據《議
定書》執行。如此說法，顯然有誤。
首先，《條約及協定處理準則》第十條：「協定應於簽署後三十日內報請行政院核備…並
應於生效後，送立院查照。」本議定書是行政機關與外國政府所簽協定，行政機關僅允於
簽署後送立院查照，程序上並未經國會審查、議決、總統批准與公告程序，並非法律，僅
有「法規命令」效力，更遑論高於法律。
第二，大法官會議解釋第三二九號解釋，雖提及部分協定，不論其名稱為何，且無庸立法
院議決，仍可能是條約，有法律之效力，但此類協定限於：「經法律授權或事先經立法院
同意簽訂，或其內容與國內法律相同者部分」，上述議定書不僅不在此類範疇，甚至是明
白違反立法院決議所簽署。
進行上述立法，較大困境在於違反《議定書》第十八目中，我國承認該等物質並非特定危
險物質，且准許該等物質進口之義務。然美國牛內臟等物質進口，在台灣從二○○五年即
是動見觀瞻，千夫所指之議題，美國在台協會對此事：「依通常慣例並秉善意處理之任何
國家客觀視之為顯然可見者」，卻仍與我代表簽署即行生效議定書，將開放項目擴及帶骨
牛肉以外之其他較大特定風險物質，上述決議所不准行政機關同意事項，或可用於減緩各
國指責我違反誠信之政治說詞。而該等物質之強迫進口，將對周邊國家，如韓、日等形成
新壓力，兔死狐悲，不必然定遭嚴厲國際譴責。
最後，《議定書》所規範是牛隻全部，若修法限制內臟等物質進口，是解除《譯定書》中
對我國權益重大損害，而僅損及美國牛肉總體利益之微少部分，美國仍保留其他重大權益
，如不帶骨或帶骨牛肉之輸入，美國若採取嚴厲報復手段，恐仍將與「比例原則」不相符
合。
經此民主程序立法，限制特定危險物質進口，符國內法，且僅衝擊美國在《議定書》中部
分微小利益，美國並非全無轉寰餘地，若執意嚴厲報復，在國際法下，我亦非毫無辯駁空
間。
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