[認真] 大法官釋字658號不同意見書
司法院釋字第六五八號解釋不同意見書
大法官 葉百修
徐璧湖
本件解釋多數意見認為，公務人員退休法施行細則第十三條第
二項規定（下稱系爭規定），已領退休（職、伍）給與或資遣
給與者再任公務人員，其退休金基數或百分比連同以前退休（
職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過該法
第六條及第十六條之一第一項所定最高標準 為限之規定，逾
越公務人員退休法第十七條規定之授權範圍，進而對再任公務
人員之退休金請求權增加法律所無之限制，牴觸法律保留原則
，本席不能贊同。爰提出不同意見書如下：
一、公務人員與國家間之公法上職務關係
所謂公務人員，係指經國家任用，並與國家發生公法上職務及
忠實關係者而言 。公務人員經國家任用後，即與國家發生公法
上職務關係 。依公務員服務法第一條、第七條至第十二條等規
定，公務人員對國家負有忠實執行職務之義務，而國家對公務
人員則負有給予俸給、退休金等與其身分相當、賴以維持生活
之照顧義務 。由於公務人員為國家執行職務之目的非在換取酬
勞，是國家對公務人員所為之生活照顧義務，與私法上僱傭關
係所得之報酬係按工作繁簡、工作時間長短或工作量多寡而為
計算標準者不同 。
二、公務人員退休法將退休年資上限定為最高三十五年有其立
法目的
憲法增修條文第六條第一項規定，考試院為國家最高考試機關
，掌理：一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休
。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。
考試院針對公務人員之退休制度之訂定，乃其職權範圍，考試
院基於其職掌，就公務人員退休制度相關規範之制定，自有其
裁量範圍。查中華民國六十八年一月二十四日修正公布之公務
人員退休法第六條規定，公務人員退休之最高年資，係以最高
總數六十一個基數為限，而該基數之換算，係以任職滿五年以
九個基數為基礎，每增半年加給一個基數，滿十五年後，另行
一次加發兩個基數，其換算結果，公務人員得計算之退休年資
，最高為三十年 。該規定於八十二年一月二十日修正公布、八
十四年七月一日施行，由恩給制改為儲金制，依據該法第六條
規定，公務人員退休金之給與，一次退休金最高年資三十五年
給與五十三個基數，月退休金亦以最高三十五年給與百分之七
十為限；同法第十六條之一規定，「公務人員在本法修正施行
前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之
任職年資，仍依原法最高採計三十年。本法修正施行後之任職
年資，可連同累計，最高採計三十五年。」立法上仍維持退休
年資之最高上限。是以，無論是舊制之恩給制或新制之儲金制
，公務人員退休請領退休金均有一定年資計算之上限 ，其目的
在於落實公務人員永業化、文官中立之人事政策、兼顧公務人
力之新陳代謝，且基於政府預算支付 與財政負擔及維護現職公
務人員工作士氣之考量，期能避免退休金隨任職年資增長而無
限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合
理現象 。
三、系爭規定並未逾越母法意旨與授權範圍
由於上開年資於公務人員退休制度之重要性，且公務人員退休
年資之計算，關係退休金之多寡，涉及公務人員受憲法保障服
公職權利之重要事項 ，應以法律或經法律明確授權之命令加
以規範，方符憲法保障公務人員基本權利之意旨，業經本院釋
字第六一四號解釋 闡釋在案。本件解釋多數意見雖未就上開公
務人員退休金年資採計之最高限制予以實質審查，僅從系爭規
定「欠缺法律具體明確授權；且其規定內容，並非僅係執行公
務人員退休法之細節性、技術性事項，而係就再任公務人員退
休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對
再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制」，認定與
憲法第二十三條法律保留原則有違。多數意見就系爭規定所為
形式規範審查，不僅與本院歷來就法律保留原則與授權明確性
原則之解釋意旨 不相一致，且忽略公務人員退休法就公務人
員退休制度之建制、立法目的與該法之整體解釋，甚值商榷。
（一）逾越母法授權範圍之判斷標準
憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規
範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給
付行政措施如未限制人民之自由權利，雖未以法律或法律具體
明確授權之命令加以規範，固尚難謂與憲法第二十三條規定之
限制基本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或實現
人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律
明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令，本院釋
字第六一四號解釋闡釋在案。
公務人員退休年資之多寡，固係計算其退休金數額之基礎，且
為國家對公務人員實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退
休金請求權之內容有重大影響，應係實現公務人員服公職權利
與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法
律明定之；若立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規
定時，其授權之目的、內容、範圍應明確。惟在母法概括授權
情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法
律授權，不應拘泥於特定法條所用之文字，而應就該法律本身
之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（本院釋字
第三九四號、第四八０號、第六一二號解釋參照） 。是以，考
試院依公務人員退休法第十七條之授權訂定公務人員退休法施
行細則，若其符合母法之立法目的及與整體規定具有關聯意義
，自難謂逾越母法授權而與憲法上法律保留原則有所牴觸。
（二）系爭規定與公務人員退休法整體規定之關聯性
按四十八年十一月二日修正公布之公務人員退休法第十三條規定
：「依本法退休者，如再任公務人員，其曾領一次退休金者，應
將所領退休金繳回國庫，其領月退休金者，於重行退休時，其過
去服務年資概不計算。」嗣於六十八年一月二十四日修正為：「
依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其
退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」迄今未修正。該
條規定，僅係就公務人員依法退休後再任公務人員重行退休時，
採取分段方式計算任職年資，明定其退休前之任職年資不予計算
。鑑於上開公務人員退休法第六條及第十六條之一第一項所定公
務人員退休年資併計以三十五年為上限之立法目的，同法上開第
十三條規定雖未就再任公務人員退休年資有無上限予以明文，而
由系爭規定參酌法律本身之立法目的而加以規定，殊不應拘泥於
法條所用之文字，即斷言系爭規定欠缺法律具體明確授權；況參
酌系爭規定與母法之公務人員退休法第六條及第十六條之一等整
體規定之關聯意義為綜合判斷亦可推知，凡公務人員退休請領退
休金之年資併計，均應有三十五年之最高上限，不因是否再任公
務人員而有所不同。系爭規定對於公務人員依法退休後再任公務
人員重行退休，其前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係
本於公務人員退休給與制度之整體性及公平性，並落實公務人員
退休法有關年資採計上限之本旨所訂定，尚未逾越法律授權訂定
命令之範圍。
四、本件解釋有違憲法保障平等權之虞
憲法第七條明文保障人民之平等權，惟其平等並非絕對、機械之
形式上平等，而係保障人民在法律上地位實質平等，基於憲法之
價值體系與立法目的，訂定法規之機關自得斟酌規範事物性質之
差異而為合理之區別對待，本院釋字第四八五號、第五二六號解
釋闡釋在案。本件解釋多數意見將公務人員退休法第十三條規定
解釋為，公務人員依法退休後再任公務人員重行退休時，採取分
段方式計算任職年資，即認定其年資計算不適用同法年資併計上
限，不僅忽視公務人員退休法整體規範之意旨，亦與憲法第七條
保障平等權之規定不符。蓋再任公務人員第一次申請退休，如已
依當時之規定領取法定最高年資之退休金-，而其再任公職可以
不受最高併計年資三十五年之限制，則與一般公務人員「從一而
終」服務至年滿六十五歲始辦理退休者，渠等服公職之年資跨越
新、舊制，反而須受上開採計最高年資三十五年之限制，顯屬差
別待遇而與憲法保障平等權之意旨有違；如將再任公務人員之年
資，認得於重行退休時另計，不受最高三十五年之限制，此項年
資上限規定適用之割裂，恐將造成公務人員「惡意規避」退休年
資之道德風險，不僅影響國家與公務人員間之公法上職務關係之
維繫，且與國家對公務人員生活照顧義務之本旨有違。
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