[新聞] 他山之石──重大建設的公民參與：德國司圖加特的鐵路地下化計畫
轉錄（已徵得作者同意）
他山之石──重大建設的公民參與：德國司圖加特的鐵路地下化計畫
作者／鍾宏彬（德國柏林洪堡大學法律系博士生）
德國在昨天（11/30）發生一件政治史、環保運動史上的大事，不過國內似乎都沒有相關
報導。
司圖加特（Stuttgart）市位於德國西南方，是巴登．符騰堡邦（以下簡稱巴符邦）的首
府，市本身有有60萬人口、270平方公里，與鄰近行政區組成的司圖加特都會區，則有530
萬人口（2009年底資料），是德國第四大的都會區，頂尖汽車工業Benz、Porsche、Bosch
的總部都在這一區內。
司圖加特中央火車站現有17個月台，每天有164班遠程（跨邦、跨國）、426班近程（邦內
）、650班城市列車（市區到郊區），旅客24萬人次（2009年資料）。這早已達到極限，
每輛列車平均只能在月台停留3分鐘，尖峰時段甚至更短；不論近程遠程班車，經常有嚴
重的誤點，也造成旅客上下車及換月台的匆忙、擁擠。因此自1980年代起，即有新火車站
的規劃，至2009年4月，聯邦政府、邦政府、與德國鐵路公司（Deutsche Bahn AG，下稱
德鐵）簽約，11月宣布詳細工程內容，並於2010年2月動工。
「司圖加特21」（以下簡稱S21）計畫，屬於歐洲高速鐵路網路的一部分，德國政府的雄
心要將其擴建成東歐到西歐、北歐到南歐的客貨最大轉運站，成為「歐洲的新心臟」。負
責執行的德鐵計畫將現在「港灣式」（只有一個方向可以進出列車）的地面火車站，改成
「貫通式」（雙向皆可進出）的地下火車站，擴建月台數，使得離峰時段可以容納每小時
50班、尖峰時段72班發車；地面工程則配合地下的出入口，拆除舊火車站的一部分，建新
的車站大樓。此外，本計畫還包括連結到司圖加特國際機場以及臨近城市烏爾姆（Ulm）
的高速鐵路新路線。同時，市政府也搭此便車進行市區改造。簡單說，是一場會讓司圖加
特市及周圍都天翻地覆的大工程。
大工程的對面，就是巨大的環境改變。不只是施工期間居民和旅客要忍受至少10年的噪音
、塵土和大型工程車在市區的出入（計畫於2019年完工）。市中心有一座600年歷史的「
宮廷花園（Schlossgarten）」，與其他的河岸公園連成一片，形成一條環繞市區、佔地
數十平方公里，同時擁有水岸、森林、草地的U型綠帶；此計畫也將攔腰截斷此一花園，
並砍除上百株老樹。
正方意見：歐洲最大鐵路中心，可以帶來人流、物流、錢流，市容改造帶來10年之後開闊
整齊的市中心街道，鐵路地下化釋出更多的可建築空地。
反方意見：舊火車站的歷史文化價值，空氣、土壤、地下水質、綠地的破壞，10年的交通
阻塞和噪音，地底工程可能造成街道房屋塌陷，甚至觸動斷層等等。還有，41億歐元的預
算（2009年12月公布，政府負擔70%）太勞民傷財。
反對S21的市民及團體，自2007年秋季，政府與德鐵還在協商時，即試圖以公投來阻止；
但由於這不是政府100%出資的工程，不適用公投法。2008年10月發生第一次抗議遊行，此
後類似活動不斷；2009年11月起，反對工程的市民固定每週一在車站北方廣場集會遊行，
持續至今；2010年7月，舊車站北翼開拆，約2000市民阻止未果後，除週一外又增加了每
週末的遊行。9月初，砍伐了宮庭花園的一部分老樹後，反對力道驟然增強，抗議者紮營
在花園阻擋，砍樹工程被迫延至10月1日。政府從其他四個邦調來優勢警力，於9月30日對
花園清場，爆發流血衝突，激起10月1日約10萬人的大遊行。
政府方面對於反對者的看法，原本上自聯邦總理，下至巴符邦的邦總理、內政部長、法務
部長，都認為民眾不理性作亂，有違民主風度，並堅持貫徹政策。然而在9月30日的衝突
與10月1日的大遊行之後，政府終於意識到嚴重性，開始尋求折衝之道。巴符邦的綠黨議
員提議（綠黨正是組織抗議活動的團體之一，是以環保為訴求起家的政黨），由基督教民
主聯盟（CDU）的前秘書長蓋士勒（Heiner Geißler）出任調解人，主持並決斷正反雙方
的談判，巴符邦總理贊成。
於是，一場走在法律之先的「S21調解會」（Schlichtung S21），也是德國政治史上第一
樁「官民合資重大工程調解案」，就從10月底展開。調解期間，S21暫停施工。
正方代表：
－巴符邦總理（Stefan Mappus）、
－巴符邦環保與交通部長（Tanja Gönner）、
－司圖加特市長（Wolfgang Schuster）、
－司圖加特市議員（Johannes Bräuchle）、
－司圖加特區域規劃協會主席（Thomas Bopp）、
－德鐵董事（Volker Kefer）、
－德鐵於柏林的全權代表（Ingulf Leuschel）。
反方代表：
－「追求環保的交通協會」於司圖加特地區的副主席（Klaus Arnoldi）、
－司圖加特建築管理局前局長暨現職工程師（Peter Conradi）、
－「巴符邦環保協會」主席（Brigitte Dahlbender）、
－綠黨在巴符邦的主席（Winfried Kretschmann）、
－「司圖加特生態與社會聯盟」的建築與市政計畫研究員（Hannes Rockenbauch）、
－「生活在司圖加特」協會主席（Gangolf Stocker）、
－巴符邦議員暨綠黨在該邦的交通政策發言人（Werner Wölfle）。
一個月多一點的時間內，密集舉行九次調解會，日期及主題如下：
(1) 10/22 – S21的策略意義以及新火車站的運輸能力；
(2) 10/29 – 新火車站的運輸能力之二；
(3) 11/04 – 從溫林根到烏爾姆（Wendlingen – Ulm）的新路線；
(4) 11/12 – 反方的替代方案，擴建現有港灣式火車站（K21方案）；
(5) 12/19 – 生態與城市建設的發展；
(6) 11/20 – 地質、安全性、與施工流程；
(7) 11/26 – 成本與經濟效益；
(8) 11/27 – 比較S21與K21的運輸能力和營運架構，對近程與城市路線的影響，
施工流程，尚未討論的其他問題；
(9) 11/30 – 結辯與調解人的意見。
調解會的內容，本文不加詳述，有興趣者可見「S21調解會」官方網站（
http://www.schlichtung-s21.de/）。本文所要觀察的面向如下：
1. 會議全程透過電視及網路直播，會議紀錄和錄影在會後數日即整理好上網，任何精彩
發言、失言、失神都逃不過歷史。
2. 從第二次進入計畫的實質分析辯論開始，正反雙方每次各自邀請六到八位專家，攻擊
他方的缺失，提出己方的優勢。例如：鐵道工程師、交通規劃專家、私人鐵路公司主管、
司圖加特大學交通運輸研究所教授、德鐵路線設計專員、軌道信號工程師、市政計畫局長
、建築師、公共工程律師、能源與環保協會代表、水體研究所教授、地質局官員、地質學
家、消費者協會代表…。
3. 雙方使用大量電腦投影片做詳盡的報告，相關資料都在會議前就公開，讓對方有時間
分析並收集可能用於反駁的資料，大眾也能取得。因為準備充分，所以會議中台下的人頻
頻發言，不論是攻擊正在發言的對方專家，還是救援己方，皆是言之有物。真正做到如同
調解人蓋士勒所說的：「不只人要上會議桌，所有的事實都要上會議桌。」
4. 主席，即調解人，從頭到尾都跟得上如此繁複細瑣的議題，將討論維持在主題上，也
常質疑雙方發言與前幾場略有不同，詢問是否有修改意見。
5. 最後一天，亦即11月30日，調解人蓋士勒做出決定，主要內容有：S21計畫（重點在鐵
路地下化與通往烏爾姆的新路線）可以進行，但是鑑於辯論過程披露的諸多問題，應該先
做大幅的修改。德鐵必須確保運輸能力比現在的極限多出30%，根據反方分析，這可能要
多蓋兩條軌道、多挖一條隧道才能做到，這意謂著預算大幅提高。防火和殘障人士的便利
性必須提升；不能再砍任何一棵樹，只能移植並保證存活率。德鐵的改善計畫出來之後，
還必須再接受公民參與的審查。地下化之後多出來的空地，不能落入房地產投機客手裡，
因此必須設立基金會來管理。新的房屋必須是低CO2排放的綠建築，其分配要符合社會多
元性與民主正當性。此基金會並且負有提升司圖加特河谷的空氣品質之任務。
6. 政府的表現：巴符邦總理（4次）和司圖加特市長（3次）多次出席。隨著每次議題不
同，邦政府和市政府也增派相關部門的首長。司圖加特市長與巴符邦總理在結辯後的記者
會宣布，同意以上要求，並設立管理這塊土地與住宅建設的基金會，打造舉世聞名的平民
優質住宅區。司圖加特市長說，S21的計畫應該早點讓公民參與，今後也要將青少年納入
考量，因為當2020年計畫完成時，他們也是成人了；這被媒體認為是間接承認決策疏失。
7. 德鐵的表現：就法律層面而言，德鐵是民營企業（儘管是國營轉民營），與政府合作
的工程既然已通過議會程序，德鐵沒有任何義務去理會抗議者的意見，若德鐵堅持動工，
政府有義務派優勢警力維持工程順暢。然而德鐵同意參加這場超乎法律規範的調解，並接
受調解的結果對其有拘束力。固然這部分緣於經費來源──政府的壓力，但德鐵全程認真
參與調解會的表現，對於最後結果雖然苦笑但還是接受指教，無疑是大企業開發案的優質
態度。
8. 反方的表現：反方並不是為反對而反對，他們也體認到舊火車站早已到達極限，必須
設法解決，只是他們質疑S21計畫太過草率，許多地質、安全、環境的問題都忽略。對於
調解結論，反方表示很高興結論有助於大幅改善S21的缺陷，但我們仍不滿意，會繼續透
過和平的抗議、透過民主程序，終止整個計畫。因為我們的替代方案K21才是最好的。
9. 德國媒體的評論：就正反雙方而言，這是一場沒有贏家也沒有輸家的調解。不過這也
是一場現代的啟蒙運動，最大的贏家是民主──公民直接參與的審議式民主。透明、公開
、理性、真相、風度，這次的經驗應該成為以後重大建設案的範本。
看看別人，想想自己。我國重大建設案的官、商、民三方角力，近年來越演越烈。如司圖
加特的例子所示，環境保護只是開發建設中要注意的眾多重要因素之一，但我國法制竟操
作成讓環評委員會當最終把關者，把所有拖累經濟的指責壓力都推給環保署和環保團體。
此等缺失已被屢屢指正，卻始終沒有改善。我國政府部門一向有嚴守分工的現象，說好聽
是謹守本份，說難聽是不願多負責任，沒有讓施政完善的心。若一個開發案要像S21調解
會這樣，邀集環保、經濟、交通運輸部門，以及產、官、學、民代表，開上八九次會，每
次都那麼深入，才能有結論，結論出來後要長期監督結論的落實，之後可能還會隨著工程
進度再召開會議──對追求人事精簡的政府來說是多大的負擔。
然而在「S21調解會」這樣的事件中，才真正看到一個以「互相尊重」為基本待人態度，
認真而講理的民主社會。
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超越流行樂壇，
歷久彌新，
永遠的 張雨生 他創作
，先知先行
待你驚覺，他已離去
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※ 編輯: FallenAngel 來自: 89.204.137.73 (12/01 21:00)
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