[環保][核四][民主] 公民投票 ◎林義雄
★公民投票
APRIL 24, 2014
◎林義雄
※原文連結：http://linfast.logdown.com/posts/195374-lin-i-hsiung-referendum
人民是國家的主人，這是民主政治最根本的含義。因此，公職人員由人民直接或間接
選出，公共政策由人民直接或間接制定，也成了民主政治不可變更的原則，人民不可被剝
奪、甚至不能任意放棄的權力。任何國家，如果它的法令規章積極地阻擾，或消極地使人
民無法充分行使這兩項權力，就仍然不是一個充分民主的國家。
所以二十世紀以來，隨著民主的發展，公投也大為發展。實施國際法層次的公投，如
獨立、與他國合併、與他國簽立條約、是否加入歐盟、使用歐元等等的公投就有一百多次
。舉辦的國家也分布到全世界，甚至於不限於民主國家，如前蘇聯的共和國就大多以公投
宣布獨立。至於國內事務的公投，就更加普遍，例如美國加州，每次選舉就有幾十件公投
案。前年日本福島核電災變後，義大利也因之警惕，而以公投決定廢除核電。
選人的權力一般以選舉來實踐，制定政策的權力則由公民投票來實現。由於公職人員
眾多，因此一般只選舉重要行政官員及議會議員，其他的公職就由這些議員或官員來選擇
聘任。也由於公共政策繁多，因此也只就重要的政策舉行公民投票，其他的就由公職人員
代為決定。重要的是，什麼才是重要公職應由公民直接選舉，什麼才是重要政策應由公民
投票制定，都應該由公民自己來決定。
什麼是應選舉的重要公職呢？一般認為是行政首長和議會議員，就中央政府來說，就
是總統以及立法委員。在台灣，這已漸漸成了習慣而少有爭議。至於什麼是重要政策，就
有較多意見和爭論，不過以下幾點似均應經由公民投票來決定：
一、國家主權相關事項。例如憲法之修改，與他國合併、分割成兩個國家，領土之割讓或
取得，與他國戰爭、締結與主權相關的條約等。
二、行政機關施行的行政措施，立法機關通過的法案或決議，有浪費國家資源、侵害人民
權益之虞時，應經公民投票認可後始能施行或生效。
三、行政或立法機關怠忽職守不施行應有的政策，不制定應有的法案，則經由公民投票命
其施行或制定。
四、行政及立法機關就某政策意見不同時，交由國家主人的人民來投票決定。
國家的主權屬於國民全體，因此有關主權之各項事務，由公民投票來決定，不須人民
選出的公職來代勞，以彰顯主權在民的事實，並避免公職人員做出與人民意志相反的決定
。至於行政或立法機關之公職人員，本是人民選出之代表，其不應做而做，應做而不做的
各項行為，作為主人之人民，自應有適當方法令其改正，而其適當方法就是公民投票。所
以公民投票有避免公職人員跋扈專擅、墮落腐化的功用。也能在政府各機關間，就政策有
異見而對立時，發揮仲裁的作用。
公民投票是人民把握最後決定權，藉以控制其選出的代表，防止其濫用權力、胡作非
為以侵害人民權益的重要工具和手段。所以它的最大阻礙自然是那些想要藉著公職權位滿
足私欲私利的政治人物。在台灣，建立公民投票制度的呼聲，此起彼落了十多年，在越來
越多的人民認同下，立法院才遲至2003年11月27日制定了一個《公民投票法》，作為搪塞
。
這個《公民投票法》，雖聲稱「為確保國民直接民權之行使」而制定，但事實卻是要
用這項法律減縮甚至排除公民投票之可能性，其反民主之心態及作法，令人驚訝。以下舉
出數項極度違反民主原則及一般事理之條文，並試行列出較為合理之修正意見。
一、提案、連署成案的門檻過高
公投法規定提案人應有最近一次總統選舉之選舉人總數的0.5%，連署成案的人數應有選舉
人總數5%，（第十條、第十二條），依目前情況，約需有九萬人才能提案，約九十萬人才
能連署成案。台灣除了兩大政黨外，大概沒有其他團體或個人有能力完成這麼龐大的連署
工程。
依據現行《總統副總統選舉罷免法》，依連署方式申請登記為總統、副總統候選人，
只需一個人前去中選會領表，即可成為被連署人，連署成案也只需要最近一次立法委員選
舉人總數1.5%，足見公投法提案及連署成案的門檻都高得離譜，至少應降低連署成案人數
到1.5%，也不需要求提案人數才算合理。
二、公民投票結果之計算不合理
依公投法第三十條規定，應有投票人總數二分之一以上出席，且有效投票數超過二分
之一同意者才算通過。
民主政治接受沉默或默許的意思表示方式，當選民決定不參加投票時，事實上也代表
了他的態度—願意接受任何一種結果。因此，先進民主國家不以規範投票率來衡量投票結
果的有效性。而在台灣的總統副總統選舉中，也只規定選舉結果以候選人得票最多之一組
為當選。透過選舉來投票產生政府官員、民意代表時，適用這樣的標準，透過公民投票來
決定公共事務時，也應如此。公投法第三十條的規定，並不符合民主國家的常態，甚至只
是要使所有公投案都不能通過的惡意設計。
依據2004年舉辦公投的結果，公投案的同意票數比總統當選人的得票數來得高，但這
些公投案卻依第三十條之規定，因投票率未過半，而不能通過，可見其相當不合理，似應
修改為：「公民投票的結果，以得票最多者、且該最多得票數超過投票人總數四分之一者
為通過。」或做其他更合理的修正。
三、不應限制行政機關之提案權
公投法第十三條規定行政機關不得對各項議題辦理公民投票，違反的行政首長並依第
五十二條的規定，處以六個月以上，三年以下有期徒刑。這種規定也是阻擾公投的惡意設
計。
當行政機關要實施某項政策，認為有必要先徵詢民意，或其政策主張與立法機關有爭
執時，即可交付公民投票，由國家主人—人民決定應執行之政策，這是公民投票經常使用
之情況，也是民主國家行政官員及人民應具備的基本常識。以上不准行政機關提案之規定
，應無必要而該刪除。
以上所列者，只是較嚴重之錯誤設計，其他如對公民投票事項之限制（公投法第二條
），及公民投票審議委員會之設置（公投法第二、三、四等條）。公投案經通過或否決者
，限制於三年或八年內不得再度提出（公投法第三十三條）等等都有再行研議之必要。至
於法條文字之拙劣，語意之不明，編列體制之雜亂，更為以前各項立法所少見，而為有國
會之名的立法院留下了長遠的恥辱。
整部公投法的目的，顯然是為了阻擾人民行使公投權力，方便行政官員及立法委員規
避人民之監督，以利其上下其手，遂行私利或個人意志而制定。因此施行十年來，台灣人
民仍然沒能依此公投法通過一個公投案。在此惡法下，任一欠缺民主素養的行政團隊，均
能肆無忌憚地推動其自以為是的政策，立法委員也能毫無顧忌地怠忽職守或制定不利大眾
福祉的法案，而目前台灣的政治也因為不讓國家主人以公民投票做最後的仲裁，以至於各
是其是、各非其非而陷入一團混亂中。
造成這種混亂，最根本的原因是政治人物視人民如草芥。一旦取得政治權位，就自認
為高人民一等，而拒絕接受人民的監督敦促。不同意見的政黨或政治人物，也寧願訴諸毫
無理性的惡鬥，而不願由人民以公民投票來裁決是非。要終結這樣的亂象，只有建立完整
的公投制度，把本來就是人民的政策制定權，交回人民的手中。因此目前的公投法必須作
必要的補正，甚至廢止此一惡法，另訂完善可行的公投法。
台灣人民如果不願忍受目前各政黨，及其政治人物所造成的政治混亂，必須聯合起來
，以強大的人民力量，要求各政黨及其立法委員迅速制定一套完善可行的公投制度，讓人
民能據此實行其主人權力，徹底根除目前「惡僕欺主」的現象。否則以目前掌握重要權位
的各黨派政治人物的所言所行，不久的將來「台灣人民受政治人物串連宰割，國家被政治
人物夥同出賣的命運」就可能到來。
林義雄
2013.9.25
討論我們要怎麼活、我們認為什麼是正確而有意義的、我們要一起做些什麼、完成什麼。
這樣的討論才能讓社會整合起來。～Erhard Eppler
經過公民投票後，民主會更堅強，公民也會比從前更有自我意識。～Erhard Eppler
【支援小組說明：本文節錄自「只有香如故：林義雄家書」下冊，頁235-241。】
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