[資訊] 當社福的大網也出現城鄉差距

看板Ptt-Charity作者 (小喬)時間8年前 (2016/06/13 01:01), 8年前編輯推噓0(0推 0噓 0→)
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當社福的大網也出現城鄉差距（上）：偏鄉工作者的酸與苦 網址：http://npost.tw/archives/25741 星期六早上 4 點，花蓮的老人暨家庭關懷協會（以下簡稱「老家」）的小巴穿梭在各家 戶門口，小心翼翼扶著老先生、老太太們上車。這些平時接受老家送餐的長輩們，顫巍巍 小步前行，在老家帶領下舟車勞頓，大費周章的轉換好幾班車，終於實現了他們期待已久 的心願：到臺北看 101。 鄉鎮對城市的想望如此單純，老家服務的老人，全都是連低收入戶都申請不到的、弱勢中 的弱勢（子女尚健在卻棄養、無法達到繁瑣低收標準卻獨居等）。很多人一輩子都沒坐過 火車，更別提看過 101。沒有低收入戶認定的他們，從津貼、保險、社福補助到行動輔具 ，全都無權申請。他們從社會福利的大網中被篩出，被老家這樣的福利機構接住。社工按 時家訪，了解長輩們的心願，每月一次動員花蓮臺北兩地志工，帶這些可愛的老人家輪流 去坐火車、看 101、逛總統府、動物園、國父紀念館，或吃一頓畢生謹記的歐式自助餐。 社會福利就像醫療體系，這張網張開後最好不要用到，但平日又必須鋪天蓋地，確保有人 不慎掉下來後，能被好好照顧。只是，鮮少人注意到臺灣嚴重的城鄉差距，也反映在這張 大網上。 城鄉差距早已不是新聞。國家發展委員會定義的「偏鄉」，是以人口密度來區分，在此定 義下，臺灣有 81 個弱勢偏遠鄉鎮。一般人對這些地方的想像就是缺乏物資、交通不便、 資源分配不均、隔代教養、失學、人才流失、醫療缺乏……然而若依此定義，臺灣 50903 個非營利社會團體中，就有 10010 集中在臺北市，為全臺之冠，比次高的新北市 （5984）整整多了近一倍。六都的社會團體加起來 31963，占了總數的 3/5，密集度遠遠 高出其餘 16 個縣市的總和。 當然，都市的問題未必就比較少。人口愈密集、愈擁擠衝撞，愈需要高能量的緊急安置、 單親失親兒照顧、阻卻性別暴力與家暴，承接高離婚率、高自殺率的後續輔導。「我們不 以地域空間來區分，而是以『人』來看。『人』在哪裡，哪裡就有需求。」伊甸基金會副 執行長林文賓說。社會福利聚集在人口密度高的地方，其來有自。 然而，社福團體也是「人」組成的群體。偏鄉居民會碰到的結構困境，社福團體同樣會面 臨。偏鄉的居民要看醫生，從家裡到醫院一趟可能會耗掉 2 小時；偏鄉的社工，一個下 午只能家訪一個點，因為光是來回車程也會耗掉近 4 小時。偏鄉居民繳一樣的健保費， 卻得不到一樣的醫療品質，社工也一樣，領同樣的低薪，卻得反覆耗費高通勤成本，個案 還無法好好照顧。 我們看見偏鄉的孩子，看不見扶助他們的社工；看見教師短缺，看不見社福人才大量流失 ；看見資源不均，看不見全國與在地團體的物資競爭。 NPOst 上個月刊出「城鄉差距究竟有多大？臺灣鄉鎮的 8 大殘酷現實」，探討鄉鎮居民 所面臨的困境。這一次，我們要探討的是鄉鎮地區的社福團體，同樣面臨的 7 大難解現 實。 1. 人才永遠短缺 找不到專業人才是鄉鎮社福團體永遠的痛。這牽涉到在地培力與全國捐款觀念。 以社工為例。不同於短期、受過基礎訓練即可、或以愛心為號召的志工人力，在許多人員 吃緊的在地組織裡，講求專業的社工都沒有受培訓的機會。一來訓練資源、講座、課程、 學程多集中在北高等都市，派訓成本高，二來組織永遠處在人力吃緊的狀態，社工一到任 就必須上手，沒有任何磨合期，且經常需要同時兼做家訪和行政職等內外勤。再加上偏鄉 幅員廣闊，交通時間和金錢成本皆高，薪水卻沒有比較高，案量也未必較少，人才自然難 以留住。 專業社工長期大量出缺，服務自然長不出來。社工普遍流於年輕化，資深社工不斷離開， 造成經驗斷層。其他如機構裡的照護服務員更難找，因為找不到人，也就無法增加床位和 據點，服務更多需要的人。 人才短缺導致政府委辦計畫經常找不到適合的團體，使地方小團體專業度不足，中大型團 體負荷過重。屏東縣勝利之家主任陳秀琴就說：「勝利之家在屏東算是超過半世紀的大團 體了，但我們也無法吃下政府所有的案量。我們沒辦法照顧所有需要安置的個案。」屏東 縣政府因此必須積極花時間培養在地小組織，扶植當地團體成長，卻始終苦於趕不上需求 。 另一方面，鄉鎮地區中小型團體普遍對人才培力觀念不一，許多組織領導人並非社會工作 體系出身，對社工經常有超乎常理的期待，甚至覺得社工本應萬能。對於如何留住人才， 在地中小型團體也不如全國性大組織般，具策略性的思考與訓練。被問及如何培力、如何 吸引人才穩定，在沒有宗教力量（如教會）的情況下，組織經營者多半還是認為，社會工 作本應是份燃燒熱情的職業，甚至會要社工回捐薪水。 少數願意投注人才培力的中大型在地組織，如勝利之家，卻無法抵擋社會觀念。「我無法 說服捐款人，說他們捐來的錢被我用到人事費用上。民眾普遍認為錢應該全數投入服務， 卻不知道我們的人事和後勤行政成本有多高。」 陳秀琴說：「我們只能盡量讓員工得到成就感、覺得值得，並創造舒服的工作氛圍。但這 很難。如同我們做早療，很多身障孩子是長達 3 年都看不到一點進步的，他們需要時間 ，然而這非常容易讓工作者氣餒，看不到自己辛苦投入所創造的改變。」 勝利之家 臺灣人給物資、捐錢都非常大方，但偏鄉社工經常薪水不到 25k，個案卻要背上 40、50 個，交通成本又高，長期下來根本受不了。組織卻也無奈，因為只要提高人事費，給他們 好一點的待遇，社會觀感立刻直落。 「現在的社工，畢業 10 年、20 年的都還停留在原地打轉，大環境對他們並不友善。升 遷不足、社會回饋少、社會觀感低、薪水少、案量大，10 個能留下 1 個就很不錯了。」 臺東縣社會處長曹劍秋說。 即使是在政府內部，社工的待遇也並不友善。最令人喪氣的應該就是一年一約的約用制。 政府單位每年能約聘／約僱的人員比例僅占 5%，還得跟縣府的其他單位競爭，一旦人數 超過就只能以「約用」的臨時人員頂替。然而，約用人員按規定不能主辦業務、年資也無 法累計，相當於助手等級，社會工作卻經常涉及老人服務法、社會救助法等需要公權力的 情況，約用人員空有專業卻受限於法令而無法伸展。這事實上在許多縣市都看得到。 屏東和臺東是全臺偏遠鄉鎮最多的 2 個縣市。同樣屬狹長、交通成本高昂的地區，臺東 近 2 年因得利於自然資源，許多年輕人開始陸續返鄉，但這不代表像社工這類社福人才 就能獲得增補。社會工作的整體大環境無法改善，年輕人只願意投入觀光或新創農業，顯 然人才流失並非全是工作的有無，而是價值感與結構性的條件始然。 2. 專業度不足，服務同質性高 偏遠鄉鎮留不住年輕人，導致老人與兒童占比高。再加上山區地形意外多，先天性疾病即 早治療的觀念也弱，使偏鄉最大的社福開銷與服務，都以老人、兒少與身障人士為主。這 使得鄉鎮社福團體同質性高，老幼殘服務對象重疊，其餘經濟弱勢、新移民、原住民或家 暴受害者等卻淪為更弱勢。 此外，相較於服務觀念強的中大型非營利組織，鄉鎮地區普遍以社區發展協會為大宗，民 眾多半希望可以在自己的社區裡快樂生活，一旦發展協會做不起來，政府才轉而尋找其他 社福機構。然而社區發展協會普遍以提供康樂、聯誼性活動為主，一旦要針對不同障別提 供不同服務，或碰到新住民社群，或如臺東縣七個原住民族、五個山地鄉這樣複雜的跨文 化環境，便面臨服務意識與專業度不足的現實。 3. 行銷觀念薄弱 行銷、宣傳、公關、視覺傳播、社群經營、數位應用、資源連結，這些觀念可說是當代非 營利組織的新命脈。偏鄉在地組織能見度已經不高，不僅要跟大型全國性團體競爭媒體資 源，還要跟傳統價值觀搏鬥──認為資源應該花在刀口上，一有錢就該立刻投入服務，至 於那些「看不見、非即時、無法掌握的東西」如宣傳效益、媒體關係、視覺美化、臉書經 營等，都是徒占時間的玩意兒，更別提中小型組織經常權責不分，每個人身兼多職，根本 不可能撥得出人手來做這些事。 即使想做，偏鄉組織人員背景也多為社會工作體系出身，並不擅長推廣與宣傳；城市的行 銷人才普遍也不願投入低薪的非營利團體，即使投入了，對非營利組織的生態也經常難以 適應，力不從心。 「為了讓人看到而做好事」確實惹人垢病，然而「做了好事就要讓人看到」，這樣的觀念 已經逐漸在媒體與宣傳資源激烈競爭的城市 NPO 中擴散。鄉鎮組織的行銷投入演變成雞 生蛋、蛋生雞的迴圈──剛開始無法痛下決心投資宣傳，或無力投資 → 能見度低，做得 再多也永遠只能上地方媒體 → 全國捐助永遠不到位，錢自然得花在刀口上 → 請不起宣 傳人員。 數位應用的差距同時影響到捐款能量。年輕人消費習慣改變，喜歡用電子貨幣，喜歡在線 上捐款，定額扣款。然而許多偏鄉小團體甚至連網站都沒有，更別提便利的捐款機制。捐 款是種微妙的心理過程，任何曾費心研究過的組織都知道，捐款系統必定得順暢、便利、 迅速。過程中稍微有些細微的障礙，捐款人便很可能「清醒」而決定「以後再說」。 當社福的大網也出現城鄉差距（下）：追求自立自強，拒絕單打獨鬥 編按： 本文承上篇：當社福的大網也出現城鄉差距（上）：偏鄉工作者的酸與苦，一探全國在地 非營利組織的經營困境。上篇從昨日開始已然發酵，許多朋友提供不同的面向與看法， NPOst 欣喜萬分。此系列上下篇文章來自數十個地方與全國性 NPO 及政府相關單位的訪 談消化，然則臺灣社福與公益領域活躍熱絡，僅此 2 篇必不可能面面俱到，甚或見解不 周。NPOst 非常歡迎社福夥伴與讀者朋友們指教討論，提供意見回饋，讓彼此共同邁步， 開啟臺灣公益界更多良性對話。 4. 政府政策直接影響生計 偏鄉非營利組織因為募款能力較弱，企業進駐不多，絕大部分仰賴政府專案與計畫補助。 然而縣市政府是否有錢補助社會福利，除了跟地區產業有關，也跟中央政策有關。 以花蓮和臺東為例，2011 年立法院三讀通過的花東地區發展條例，便讓地方能每年提出 計畫爭取預算，自付額僅 10%，單就社會福利來說已是重要輔助。（花東地區發展條例爭 議補充）臺東縣政府便以此投資智慧型服務，讓科技進駐衛生所、活動中心、老人服務中 心等。臺中食物銀行則由政府公部門為後盾強力推動，「我們要做食物銀行，倒是連一個 場地都要不到。政府的態度和能力，決定了社福的發展。」臺東縣社會福利聯盟總幹事鄭 琬霖說。 另一方面，中央政府的框架難以因地制宜，也是偏鄉社福團體一大痛處。屏東勝利之家主 任陳秀琴說：「偏鄉工作難找，我們扶助身障人士就業，小工廠沒有能力按中央規定，以 法定最低薪資來聘任，但其實在屏東這些偏遠地區，有工作就要偷笑了。一個很想聘、一 個很想做，卻因為達不到規定而無奈。對我來說，這就是以中央思維在計量、算數字，卻 無法針對偏鄉的實際情況來解決問題。」 勝利之家的庇護工廠 又例如，偏鄉人口密度低，受服務者距離遠，同樣的計畫從城市搬到鄉鎮，以公里數來換 算日間照顧據點或居服員人數，幾乎達不到政府要求。或者，政府會要求社福團體的服務 量以衝核銷，對幅員廣闊交通成本高的偏遠鄉鎮來說，也是難以達到的標準。「中央對地 方都有社福評鑑，地方有很多標準都做不到，評鑑做不好，資源當然就來不了。都說城鄉 差距，其實別跟臺北比了，光是高雄……過了一個高屏溪，就是兩個世界了啊！」陳秀琴 感嘆說。 「我們和縣政府的關係是好的，大家互相幫助。可是老實說，政府自己都很窮，沒什麼資 源、自顧不暇，稅入不夠稅出。頂多只能靠他們盡量幫忙引進資源。」陳秀琴和鄭琬霖不 約而同說了一樣的話。 屏東縣社會處副處長許慧麗表示，屏東縣的社福經費來自中央補助、公彩盈餘和縣府自籌 ，少部分屬計畫型補助和企業贊助。自籌部分因屬財力較弱的縣市，因此只占 10%。但即 使如此，這個老人人口占比高達 16% 的老縣市，還是無力建制布齊一村里一據點的日間 照顧中心。有些村落則是本身幅員太廣，反而一據點還不夠。 臺東縣社會處長曹劍秋則說：「我們一直被要求擴大社會福利，但真的無能為力。財務狀 況不理想，政府經費只會愈來愈少，補助愈來愈少。現在只能盡可能去做 NPO 培力，訓 練他們自立。」他補充道：「偏鄉社福組織普遍依賴政府，就如同許多居民也過度依賴政 府，認為家裡的老人就應該要是政府照顧，其實對長輩來說，家人的支持才是最重要的。 」 依賴政府的困境之一，就是承接政府委辦案後，得面對無止盡的繁複核銷。曠日廢時，耗 時耗力，會計程序繁雜，最可怕的是撥款經常遲滯，短則數週，長則數月，一旦落到無力 周轉的小組織身上，往往成為致命傷。 陳秀琴也強調：「屏東現在還是有很多團體抱著『政府要為我做什麼』的心態，沒有意識 到自己要增能，總覺得都是政府要做。然後大家又各自掌握著資源，不願分享，橫向連結 非常弱。」 張弘典是臺東咖啡主題館社會企業創辦人，他在臺東以咖啡產業培植社會企業，力圖發展 當地團體的力量：「鄉鎮的土地跟都市不一樣，這裡的土地要有產值，要能生產，我們才 能生存。臺東是剛好有這個產業可以做，否則大家都是經濟弱勢。」 他斬釘截鐵的說：「經濟弱勢就是所有問題的根源。就學率低、中輟生、自殺率高、離婚 率高、少子化、隔代教養……社會問題統統跑出來。靠政府是無法長久的，我們必須自立 ，找到自己能發展的產業，否則永遠起不來。」 5. 服務成本高，進入門檻高 偏鄉幅員廣闊，交通成本高，城市大品牌的大型組織要由外而內實行計畫，必須想辦法遠 距管理，或派員駐點，但流動率經常偏高。從計畫環境探勘開始就必須不斷花費人事、調 查與交通成本，還得打入在地社群，競爭地方政府資源，沒有幾年的深耕，想要執行計畫 並不容易。目前如屏北、花蓮、臺東等地區，多以慈濟、世界展望會、家扶基金會、勵馨 基金會等大型跨地域組織才有能力打入。 「澎湖過去找我們去做復康巴士，我還得坐好幾趟飛機，帶好幾個同事去觀察環境，成本 真的很高。且接下來還有管理上的問題。」伊甸基金會副執行長林文賓說。 在地團體也無法迴避高昂的交通成本，但比起外地進駐的組織已經稍微容易一些。然而， 前述如人力、財力、服務專業等皆有待訓練。且偏鄉團體因自籌款經常不夠，極端仰賴政 府補助及專案計畫，其地方政府卻又經常自身難保，補助款不到位，或發了也還需要組織 自籌。 過去非營利組織開始跟企業合作，試圖透過異業結合突破資源缺口。然而現今許多大企業 自己都下轄設置慈善基金會，「自己的形象自己做」，不再需要跟條件很多的 NPO 配合 。也有的組織渴望轉型成社會企業，卻不是每個地方都有足夠的產業能量能讓 NPO 適切 轉型。 6. 觀念推行大不易，後端社福依賴高 議題推展與操作，是許多從事直接服務的地方團體所無力處理的，然而觀念的普級是重要 的預防工程，許多問題若能即早發現，未來就不必演變至中、重度失能，坐等更多社福力 量介入。 例如，臺灣有很高比例的腦性麻痺是可以教育的；15 歲以上的身障者也可以透過訓練和 庇護工廠得到歸屬，這些成人身障者不僅會老，還會提早老化，必須即早介入。曹劍秋再 三強調：「臺灣的社會福利，要餵飽人並不難。難的是讓身障朋友自立生活，自我發展， 回歸社區與社會。」花蓮與臺東因為早期醫療資源不足，再加上山區多意外，是臺灣身障 人口占比最高的兩大縣市。 另一方面，幼兒的早療黃金教育期落在 3 歲以前，這段時間的 1 年教育勝過 3 歲以後 的 10 年教育。「城市裡觀念流通，家長們反而會去要求醫院多做些早療課程。」陳秀琴 說：「但在鄉鎮裡，首先要說服家長們帶孩子來做治療就很困難，許多家長不覺得孩子有 問題，也不願意做篩檢，或者根本付不出錢。但家長是孩子的第一個老師，我們非常需要 家長跟我們一起陪孩子走下去。」 其他如有效延緩老化、預防病變的老人家輔具應用，或社福補助與申請等，都是許多鄉鎮 居民不知道「原來可以這樣」的資源。換句話說，不是不願，許多時候也不是不能，而是 不知。「其實知道社會資源的人，以弱勢來說還算是處在中間的。真正的弱勢是不會找資 源的人，這些才是最該擔心的。」鄭琬霖感嘆的說。 7. 不缺物資只缺分配，不缺課本只缺老師 偏鄉承載著資源匱乏的迷思，實則面對的經常是人手不足無力整理而屯積、物資重覆性太 高，或單一事件讓資源過度集中。 陳秀琴說，每逢收成或慶典，勝利之家經常收到大量的米，放久了會壞，又不能拒絕，作 為捐物也不能賣掉，處境尷尬。最後往往只能盡量跟其他團體換物資。鄭琬霖也說：「許 多老牌團體不斷收到大量物資，沒有人手整理分配，有時碰到新聞媒體偶爾報了哪個弱勢 家庭的新聞，物資更會大批湧入，最後就只好屯積。大家覺得偏鄉很缺資源，不斷的送進 來，這也是我們聯盟結合各團體力量的原因，其中之一就是希望物資能做有效運用，第一 時間分給最需要的團體。」 「城鄉差距確實存在，但這是單以資源來看，並非是歧視性的語彙。」許慧麗說：「地方 政府要做的是觀察鄉鎮需求，因為許多時候，資源到位的方式是不同的。如同都市孩子的 課後補導可以補助現金，或補助聘任師資，但偏鄉需要的是帶『人』進去，空有補助款也 沒有用。」 追根究柢，還是服務與人手不足。曹劍秋說：「教育是長期性的，不會因為幾月的陪伴， 小孩子就能長出競爭力。這裡從外面送進來的教材很多，老師卻很少，要學才藝或其他活 動都很困難，許多家庭也無力負擔。」他嘆了口氣說：「學習不是只有課本，但在偏鄉， 課本以外的都不容易取得。」 ※ 編輯: joycel (114.44.249.182), 06/13/2016 01:37:19
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