[轉錄]支持公投 反對違法
本文轉自中央日報93.02.07第四版
作者:周育仁 國家政策研究基金會憲政法制組政策委員
三二０公投是否違法，吵的沸沸揚揚。三二０公投定位從「防禦性公投」、「防禦
性公投」到「和平公投」，證明陳水扁總統根本不在乎公投內容是甚麼，或如何定位。
只要能與總統大選同時辦公投，他豈在乎三二０公投是否違法？至於公投結果多少人贊
成，他會在乎？我也很懷疑。
對陳水扁總統而言，三二０公投只是一個讓他有機會操弄總統大選過程與結果的工
具。他試圖透過與總統大選同日舉辦公投，一方面壟斷關於公投議題的論述，另方面則
企圖誘使支持公投議題者同時支持他連任。在支持度一路落後的劣勢之下，三二０公投
被陳水扁視為是起死回生的惟一機會。呂秀蓮講的很露骨：「公投投贊成票的都投扁呂，
扁呂一定當選。」此難道還不足以說明三二０公投的真正目的不是為了民主或是和平，
而是為了選票？
陳水扁一再吹噓辦公投是為了深化民主，宣稱三二０公投是由人民作主。我們同意
公民投票是一種直接民主，也贊成透過公民投票創制、複決法律或政策。但是前提有二：
第一是如同美國副國務卿阿米塔吉所說：「公投通常是針對非常分歧或困難的問題」，
必須是該議題非常具有爭議性，行政部門或立法部門無法建立共識作出決定，才有必要
交由人民公投。類似「軍購飛彈」、「兩岸協商」這種具有高度共識的題目，根本就無
必要跟總統大選一起辦公投。陳總統堅持要辦，難怪美國人會懷疑他背後的動機是否是
為了拉台選情。
其次，公投必須合法。公投法雖通過了，但和平公投要怎麼投，還是要回歸公投法相關
規定。公投法第十七條第一項規定：「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，
總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。」根據該項規定，
總統發動公投必須符合四項要件：一是國家遭受外力威脅、二是國家主權有改變之虞、
三是須經行政院決議、四是只能就「攸關國家安全事項交付公民投票」。惟有同時符合
上述四項要件，三二０公投才不違反十七條第一項規定。依現況觀之，外力威脅即便存
在（已存在半個世紀以上），惟並未使「國家主權有改變之」（如有改變之虞，陳水扁
總統為何不立即發佈緊急命令因應？未發佈，就證明主權沒有變更之虞）。主權既無變
更之虞，總統豈有權交付公投？總統既無權交付公投，行政院就更無權就「軍購飛彈」、
「兩岸協商」交付公投，否則就是違法。
此外，三二０公投也須符合十七條第二項規定：「前項之公民投票不適用第十八條
關於期間之規定及第二十四條之規定。」換言之，總統根據第十七條交付公民投票時，
只排除適用十八條第一項關於「期間」與二十四條之規定，公投法其他規定仍適用於規
範總統所交付之公投。就此而論，總統交付之公投只能排除適用十八條第一項「中央選
舉委員會應於公民投票日二十八日前，就下列事項公告之」此一關於「期間」之規定，
在投票日二十八日內亦可公告。
至於十八條第二項：「中央選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道提供時段，
供正反意見支持代表發表意見或進行辯論，受指定之電視臺不得拒絕。其實施辦法，由
中央選舉委員會定之。」與第三項：「前項發表會或辯論會，其為全國性公民投票案應
在全國性無線電視頻道至少舉辦五場。」由於未被排除適用，中選會自需依規定於全國
性無線電視頻道至少辦理五場公費辯論。中選會如拒絕辦理，當然違法。
其次，就二十四條而言：「中央選舉委員會應於公民投票案公告成立後一個月起至
六個月內舉行公民投票，並得與全國性之選舉同日舉行。」此條被排除的結果，總統交
付的公投就不限４於「公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行」，換言之，可
在公告後一個月內辦理之，以避免緊急危難。此外，由於「得與全國性之選舉同日舉行」
規定同時被排除，總統交付的公投自然「不」「得與全國性之選舉同日舉行」。陳水扁
總統堅持與總統大選此一全國性選舉合併辦理公投，顯已違反十七條第二項排除適用二
十四條之規定。
再者，三二０公投關於「軍購飛彈」此一議題，則違反公投法第二條第二項規定：
「預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。」公投結果如民眾贊
成軍購飛彈，由於軍購飛彈涉及政府預算之增加，違反上述「預算」「不得作為公民投
票之提案」規定，顯已違法。
最後，行政院拒絕成立公民投票審議委員會，亦違反第二條第三項規定：「公民投
票事項之認定，由公民投票審議委員會為之」。公投法既將公投適用事項之認定權交付
公民投票審議委員會，總統交付公民投票之內容是否符合「全國性公民投票適用事項」
之內容，理應由審議委員會認定之。如總統可隨意就任何其所認定之議題交付公投，不
受審議委員會之監督，總統一旦濫權，啟毫無制衡之機制？
為反制陳水扁總統濫用公投法十七條，立法院應即根據憲法第六十三條「立法院有
議決……國家其他重要事項之權」與公投法第二十條規定：「創制案或法律、自治條例
之複決案於公告前，如經立法機關實現創制、複決之目的，通知選舉委員會者，選舉委
員會應即停止公民投票程序之進行」，就「軍購飛彈」、「兩岸協商」等「重要事項」
作出決議。一經決議，根據二十條規定，中選會應即「停止公民投票程序之進行」，否
則就是違法。
我們支持民眾擁有公民投票權力，讓民眾藉此得有權就具爭議性之議題作出最後決
定，但我們堅決反對政府以任何違法方式推動公民投票。要深化民主政治，我們絕不容
許總統濫權卻不受任何限制。一個企圖以違法手段遂行選舉目的之政黨或政治人物，根
本沒有資格講深化民主。說的難聽些，以違法手段辦公投，其實就是「打著民主反民主」
，不但無助於深化民主，反而會因為違法濫權，侵蝕民主監督制衡之普世價值，致使民
主出現倒退。
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