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看板NTUCH-HW作者jasonfghx (工人)時間15年前 (2008/12/19 17:35)推噓13(13推 0噓 7→)

留言20則, 11人參與討論串1/1

但是我們目前所實施的中華民國憲法，以及歷次的增修條文，不僅無法對上述的議題有效地發揮最高規範的作用，讓兩千三百萬臺灣人民過一個正常的民主政治生活；相反地，由於原先憲法的內在邏輯矛盾，以及增修條文的修修補補，治絲益棼，政治人物對憲法所規範的政治權力遊戲規則，往往作出南轅北轍的解讀或詮釋，難有共識，已成為臺灣政治、社會紊亂的來源，如果不加以徹底改革，臺灣的民主化將很難走出目前的困境。貳、現行制度之問題與困境。一、總統與行政院角色的糾纏 1、目前所實施的中華民國憲法以及增修條文，並無法使中央政府的決策機制發揮有效的運作，更使民主政治的基本原理，如：多數統治、責任政治糾纏不清，同時對憲法的解釋更難有共識，淪為各說各話的無意義爭論。原來中華民國憲法對中央政府的制度設計是比較偏向內閣制，總統是虛位元首，發揮「統而不治」的角色，行政院長是國家最高行政機關首長，執行「治而不統」的功能 2、，被稱為「中華民國憲法之父」的張君勱先生，的確比較屬意內閣制，並以德國威瑪憲法為藍本，起草了這部憲法，但是外在的政治環境有一個軍事強人蔣中正存在，他可能是未來行憲後的第一任中華民國總統，現實政治的壓力不可能只讓他做一個「虛位元首」，這樣的考驗使得制憲之初，有關中央政府體制的設計就亂了章法。 3、「我們不贊成採用總統制，因為不願像美國一樣將行政大權完全交付總統手中。我們也不贊成像法國一樣，當總統不負責任之規定（當時為第四共和）。大總統既經國民大會選舉，他是國家元首，統率陸海空軍，而且能任命文武官吏。所以他在政治上不僅是擺樣子的元首，而是一個負擔國家責任的人物。但是我們為求總統安全計，為使他受全國人愛戴起見，須得有人對他的命令處分加以副署。而因副署之故，發生責任。所以除總統外，另有負責的政府。」 4、「副署」是內閣制的制度設計，副署者是責任的歸屬者；反之，被副署者就沒有責任。但是如果大總統「在政治上不僅是擺樣子的元首，而是一個負擔國家責任的人物」，要「統率陸海空軍，而且能任命文武官吏」，這樣的巨大權力，卻沒有負責的對象，他雖然由國民大會選舉產生，但是國民大會要不要召集，除了補選及彈劾總統、副總統外，召集權力在大總統，召集後國民大會也不能質詢總統，最多只能向總統建言，完全沒有負責的制度設計。 5、除非總統是澈澈底底的虛位元首，統率陸海空軍、任命文武官吏，只是實際負責的行政院長決策後請總統所做的一種儀式性行為，否則就違反民主政治中最基本的責任政治原理，更會捲入決策的是非對錯爭議，難以受到「全國人民的愛戴」。 6、在制憲沒多久又制定「動員戡亂時期臨時條款」，賦予當時的蔣總統極大的權力，不僅可以設置動員戡亂機構，決定動員戡亂有關大政方針，處理戰地政務，而且還可以調整中央政府的行政機構、人事機構及其組織。授予總統偌大的權力，卻沒有監督制衡的相對機制，這既不是常態民主國家總統制，更不是原來的內閣制，而是軍事強人的威權統治，可說完全違背當時的憲政制度設計。 7、1991 年結束動員戡亂時期後，國民大會通過憲法增修條文取代原來的動員戡亂時期臨時條款，隨後又陸續幾次修改增修條文，但是中央政府體制並沒有回歸到原來的內閣制，而是偏向總統制 8、在憲政體制上，行政院長還是最高的行政機關首長，憲法並沒有賦予總統行政權力，行政院長必須出席立法院並接受立法委員的質詢，以符合責任政治的邏輯。但總統對行政院長又有任命權，且不須經過立法院的同意。如此權責不清的結果，在很多重大的事情上，民眾期待的是總統能夠出面解決，但立法部門又覺得他們監督不到總統的決策，質詢行政院長也沒有用。 9、增修條文將總統選舉改為人民直接選舉，同時取消總統任命行政院長需由立法院同意後，總統的產生方式及角色，正如同古典政治思想家盧梭所謂的「政治契約」行為。也就是人民與某位總統候選人以直接投票的方式訂定一項「政治契約」，請他來治理國家，為期四年 10、如果總統所屬的政黨在總統任期中的立法委員選舉失去了多數席次，就必須把執政權交出來，改由立法院的多數黨來組閣。這等於是以各選區的選民與個別的立法委員所訂定的「政治契約」，來取代原來人民與總統所訂定的「政治契約」，這根本就是違反民主政治中「契約論」的核心意義。特別是現行的憲法規範，立法委員的角色是一種民意代表，他不可以兼任官吏，因此人民在選舉立法委員，與他簽署「政治契約」時，是一種「代議士」角色的約定，在選民心目中所考量的是，誰最能表現好代議士的角色，作為人民的喉舌，替人民發出聲音，就把票投給誰，不管這個人是否有治理國家的能力。 11、內閣制的政務官是由國會議員兼任，選舉國會議員就等於在選擇政務官，必須以認真思考這樣的國會議員是否有治理國家的能力，否則將來他成為內閣的成員，如何能推動政務。 12、增修條文更進一步把立法院對行政院長的提名同意權拿掉，行政院長成為總統的幕僚長，如果膽敢不同意總統對部長的任命權，可能連自己的位置都保不住，隨時有可能被換掉。但實際的政策及施政責任卻要由行政院長來承擔，造成有權無責的「大總統」，以及有責無權的「小行政院長」，這根本就是違反民主國家中責任政治的最基本道理。總統直選後，總統的權力來自選民的直接授與，選民以選票定期檢驗總統的政治責任，行政院長成為總統任命的治國「總經理」，或許還可以找出責任政治的歸屬，但這已經是總統制的內涵，現行憲法及增修條文卻還停留在內閣制的制度設計，缺乏總統任期中對總統權力監督與制衡的制度設計，造成今天的政治困境。 13、增修條文的架構是架在總統直選，總統任命行政院長不需立法院同意的基礎上，使得整個制度既不像內閣制又不像總統制，有人認為這是「雙首長制」，但又與法國「雙首長制」的原型相去甚遠，只能說是「亂七八糟制」，每個人都可以從中作出一番解釋，「公說公有裡，婆說婆有理」，只是難有共識，徒增政局的混亂。 14、中山先生擔心行政機關會濫用私人而埋沒賢才，因此將它獨立出來，單獨設考試院來掌理，這就產生了很大的問題。首先是，將人事行政權從行政院抽離出來，不僅會阻礙行政業務的有效運作和行政目的的達成，同時也不符合權責相當的責任政治理念。以考績為例，對公務員的考績是行政機關中領導統御很重要的一環，現在行政首長或行政主管對部屬所打的考績，卻要送到考試院的銓敘部去做最後的確認，首長或主管缺乏領導統御的最高權威，教他們如何帶得動部屬。增修條文明白這項道理，因此刪除了考試院的這項權力，但仍將制訂考績法的法制事項，保留給考試院。但這更說不通，制訂打考績的遊戲規則，本來就屬於領導統御的一環，只有行政機關最清楚，要用怎樣的考績法規才能讓公務員發揮最大的行政效能，考試院對行政院的公務人員不負領導統御的責任，沒有這項經驗，如何能訂出比行政機關更高明的辦法來 15、，總統、副總統的彈劾改由立法院提出，交由大法官所組成的憲法法庭來審理、判決。這樣的更動基本上符合民主國家對彈劾權的行使，也就是提出彈劾案與審理彈劾案分別交由兩個不同的憲政機關來處理。 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4、總統選舉取消目前由人民直接選舉的方式，改採推薦委員會推薦、國會過半數同意的方式產生，同時任期恢復原來的六年規定，且不再設副總統，總統缺位由國會議長代理即可。主要的理由是，虛位元首不宜再由人民直接選舉產生，否則會挾民意與實際負責政務的國務院對抗。用推薦委員會推薦，國會過半數同意的方式，使得其所獲得的同意基礎與國務院總理一致，都是過國會半數，而不致於發生誰的同意基礎勝過誰的問題，從而避免總統與國務院總理對抗的問題。推薦委員會的制度設計是讓其他民意機制有參與的空間，避免國會一開始就壟斷總統人選。「虛位元首」是國家統合的象徵，而且又不涉入實際的政務，因此任期可以久一點；同時，除非因重大違法或失職，否則也不應該輕易去職，以彰顯國家的穩定。「虛位元首」如果發生重大違法或失職的行為，萬不得以必須讓其去職，有罷免與彈劾兩種方式，現行的憲法兩種方式同時存在，本憲改草案認為一種即可以，而且彈劾比罷免來得慎重，因為有基於第三者的憲法法院出面審理。「虛位元首」不實際負責政務，因此缺位時沒有國家政務停頓的問題，不需設「備位元首」副總統，總統作為國家統合象徵的儀式性行為，在總統缺位時只要由最高民意機關的國會議長代為行使即可。 17、國會議員所以擁有言論免責權，是人民所賦予代議士的特權，如此才能為民喉舌、為人民的利益發聲，同時摘奸發伏、防貪懲惡。但是如果用來誹謗他人，無論是政府官員或一般人民，都不是這項制度設計的本意，因此應該予以限制。 18、不論犯罪者如何可惡，無罪推定原則是民主法治國家絕對不能撤守的堅持。偏偏無罪推定原則在負責追訴犯罪的檢察機關言之，卻是一道難關。因為檢方偵查犯罪時，任何起心動念都必先假設辦案對象就是犯罪，偵查行動才變得可能。檢方的辦案心理既然極難根據推定無罪運作，我們就必須依賴法官審案時嚴格把關。此中最為緊要凶險的一項程序，就是審前羈押的准駁，因為審前羈押正是「非經法院審判不得處罰」的例外。審前羈押其實就是未經全程審判而施以實質處罰的拘禁，若無嚴格控制，無罪推定即成空談。 19、★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★ 必考﹕用來稱為「國家」的文字是polis，它的意義是市民團體，並不包括市民所居住的土地，這是一種「屬人主義」的國家觀。換言之，希臘時代所謂的國家只顧慮「人」的因素，並未顧及「地」的要素，當時的人常用公民名稱的複數語作為國家的名稱，例如「雅典國」的國號為oi Athenaioi，其意義是「雅典諸公民」，「斯巴達國」的國號為 oi Lakedaimonioi，其意義是「拉昆利亞諸公民國」，即「斯巴達諸公民國」同樣地，古羅馬時代，用來表示「國家」的文字是civitas，它的意義與polis 一樣都是指市民團體，而古羅馬的國號civis Romanus 指的是擁有完全市民權的羅馬市民所組成的團體，一種現代所謂「政治共同體 (political community)」概念。當羅馬的勢力逐漸擴大，它所征服的地方雖然只是羅馬的屬地，但屬地中的人如果能夠加入市民團體中，也有公民權。於是civitas 一詞顯然過於狹隘，因此改採res publica 來指涉「全國公民」的團體，此一詞彙正是「共和(republic)」的來源。後來羅馬改共和為帝制，所有的人民都失去了公民權，此時國家已經不再是公民團體，而是統治力所能達到的地方，因此國家的稱謂也改為imperium。也就是以帝王為中心的統治團體(res imperantis)，而非原來以公民為中心的人民團體(res populi)。 20 (必殺)副署:即負責的意思，行政院長或有關部會首長，對總統所發布的命令或公佈的法律加以副署，是表示對這項命令或法律負責的意思，總統因此而免責，只是代表國家公開這項法律或命令，這就是虛位元首的意涵 21 (必殺)：內閣制的主要精神是由國會過半數的政黨或政黨聯盟組閣，為了落實此一精神，先由國會選出閣揆，再由閣揆組閣。原憲法條文規定，行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之。總統提名行政院長的動作只是一種代表國家慎重其事的儀式性行為，真正的決定權在立法院，總統不能提名在立法院過不了的人選，否則將實際涉入政爭，有違虛位元首的角色。本憲改草案既採內閣制，當然不能違背此一精神，但更精確化。除了明訂總統提名國務院總理，必須經國會全體議員二分之一以上同意，才能任命外。萬一總統提名一個國會不能接受的人選怎麼辦？本憲改草案主張，總統就不能再提名了，因為總統已有違虛位元首的角色，而改由國會自己選舉，選出過半數的內閣總理，再提請總統任命，此時總統不能拒絕，否則即為失職。取消國會議員不能兼任官吏的規定，同時規定內閣總理、副總理以及半數以上的閣員須由國會議員出任，以落實百分之百的內閣制，同時特別規定，國務院總理、國務院各部會首長及其委派之人員備詢時，有相對應陳述之權。這個「相對應陳述之權」，簡單來講，質詢者、備詢者都站在平等的地位，議員用多少質詢的時間，官員就可以有同樣的答詢時間，以進行理性的政策辯論，如此我國的民主政治品質才能提升。 22 在責任政治的邏輯上，內閣制的制度是由內閣向國會負責，因此國務院有向國會提出施政方針及施政報告的職責。同時，國會議員在開會時，有向國務院總理、國務院各部會首長及其委派之人員質詢之權。這在原來憲法第57 條的第一項就有了開宗明義的規範，不過多年實施的結果，由於原來憲法第75 條規定，立法委員不能兼任官吏，以致於政府官員都不是立法委員，這是我國中央政府體制不全然為內閣制的地方。當不具國會議員身份的政務官到立法院備詢時，就遭受到相當不平等的待遇，不僅回答的時間由質詢的立委掌控，而且隨時都有可能被打斷，甚至一開始就以不需要官員回答的方式，要官員「聽訓」，使得政務官毫無政策辯論的空間。本憲改草案特別針對此點，一方面取消國會議員不能兼任官吏的規定，同時規定內閣總理、副總理以及半數以上的閣員須由國會議員出任，以落實百分之百的內閣制，同時特別規定，國務院總理、國務院各部會首長及其委派之人員備詢時，有相對應陳述之權。這個「相對應陳述之權」，簡單來講，質詢者、備詢者都站在平等的地位，議員用多少質詢的時間，官員就可以有同樣的答詢時間，以進行理性的政策辯論，如此我國的民主政治品質才能提升。原憲法條文取消了內閣制最重要的不信任投票制度，也就是國會對內閣行使倒閣權的設計，為的是避免陷入頻頻倒閣的政治動盪不安狀態，改採總統制的否決權制度，以「退回覆議」、「國會三分之二多數維持原議」的方式，讓行政院對立法院的重大決議保有否決權。但此點造成行政院只要保有立法院三分之一的少數支持即可繼續執政，根本違反民主政治中多數統治的最基本道理。本憲改草案既採內閣制，自然要廢除上述的規定，回復內閣制中的信任投票制度。但是為了避免內閣制容易陷入頻頻倒閣的政治動盪不安狀態，本憲改草案採用德國在二次大戰後所創設的「建設性不信任投票」制度，也就是國會議員對國務總理提出之不信任案，應先於二日內選出新任國務院總理繼任人選，方為通過。也就是國會議員可以對某一閣揆所領導的內閣表示不信任而進行倒閣，但是必須預先選出替代人選以及可能的替代執政團隊，才可以進行倒閣，如此的倒閣是「有建設性的」，展現出「彼可取而代之」的負責任態度，避免因為倒閣而使國家政務陷入空轉。另外，為使內閣能夠順利推動政務，本憲改草案亦賦予國務院總理得以主動提出要求信任投票的權利，若不獲通過，也就是得不到過半數的信任支持，國務院總理可以要求總統解散國會，訴諸選民作出新的裁決。這種要求信任投票，也可以以某種法案或政策作為議決的依據。例如目前國內對兩岸是否直航，一直存在贊成與反對的爭議，此種爭議也充分反映在不同黨派的立委身上，讓行政院推動兩岸直航的政策左右為難，如果本憲改草案能夠獲得通過實施，則內閣總理可以就「兩岸直航」的政策，要求國會進行信任投票，投票過關，「兩岸直航」政策就可以順利推動，若不過關，內閣總理可以要求總統解散國會，訴諸選民作出裁決。屆時如果既有的執政黨或執政聯盟獲得勝利，表示人民同意「兩岸直航」；如果失敗，表示此一政策不得民心，自然要讓出執政權，轉為在野黨。如此既兼顧民意，又可提升政府的施政效能，更重要的，可以打破政治僵局。不過信任投票的主動權在國務院總理，總理發動信任投票是以國會被解散為代價，為了避免國務院總理頻頻使用此一利器，國會不斷地被迫改選，如同國會議員頻頻發生倒閣，造成政局不安，本憲改草案特別加入「建設性不信任投票」制度，也就是如果總理發動信任投票，在信任投票提出三日後，國會議員能在二日內選出新的國務院總理繼任人選，則國會不必被解散，但是原來的內閣總理則要下台，並讓出組閣權。此一制度設計，迫使國務院總理發動信任投票時必須相當地審慎。必考有註明其它是他上課講的內容憲法課化學系代表敬上 -- ※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) ◆ From: 140.112.7.59

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