[心得] 釋字六四五號 許玉秀大法官一部協同一部不同意見書摘錄
釋字第六四五號解釋一部協同、一部不同意見書
許大法官玉秀
簡要摘錄：
1. 公民投票法第三十五條第一項違憲，但對於多數意見所採取的合憲限縮結論
解釋方式「不贊同」。
2. 應受理解釋公民投票法第二條第二項第三款與第五項、第十三條及第三十四
條。
理由：對重大政策形成原本僅有參與權限的立法院（釋字第五二０號解釋參照）
，卻得提案進行公投。就重大政策發動公投的權力而言，行政權受限，立
法權擴張而且主動，似乎有導致二者之間權力失衡的狀態。
故公投法第十六條第一項在憲法權力分立原則之下，究竟應該如何理解，
是否與權力分立原則有違，必須連帶觀察同法第二條第二項第三款重大政
策的性質、第十三條對於行政權發動公民投票的限制，方得以釐清與確認
。故基於本院釋字第四四五號解釋意旨所確立的重大關聯性原則，此一部
分受審查的規範，除公投法第十六條第一項之外，應包括第二條第二項第
三款及第十三條規定。
公投法第三十五條第一項是關於行政院公審會組成方式的規定，以公投法
第二條第五項「公投事項由公民投票審議委員會（本聲請案僅指行政院公
審會）認定」與第三十四條「行政院公審會審議並認定公投事項」規定為
基礎，行政院公審會的組成方式的重要性，與公審會的職權範圍與職務關
係具有密不可分的關係，如果執掌的事項，對於人民憲法上公投權利的行
使，沒有重要影響，公審會的組成方式自然可以以較為寬鬆的標準審查，
因此整體審查公審會職權與職務的功能、性質，與公審會組織規定是否符
合憲法的要求，具有重大關聯性。依重大關聯性原則，審查公投法第三十
五條第一項規定，是否有牴觸憲法的爭議，自需連帶審查公投法第二條第
五項與第三十四條規定。
公投法第三十五條第一項行政院公審會，職司公民投票提案的審查（即公投
法第二條第五項、第三十四條明文的公投事項審議與認定），旨在限制人民
公民意志形成與表達的政治基本權利，同時因為行政院公審會為行政權內部
的組織，公審會的組成方式涉及行政權的核心－行政一體的人事決定權，而
行政權的職權範圍與行政任命權規定於憲法第五十三條及第五十六條，審查
行政權的範圍，自然涉及行政權與立法權的權限劃分與權力制衡，因此審查
公投法第三十五條第一項「行政院公審會人事組成方式」規定的憲法準據，
為憲法主權在民原則、直接民主原則與權力分立原則。
綜上所述，本件聲請應解釋的憲法標的，也是據以審查的憲法準據乃是憲法
第二條的主權在民原則，第十七條的直接民主原則，第五十三條、第五十六
條、第六十二條、第六十三條，以及憲法增修條文第三條第二項第三款的代
議民主原則與權力分立原則。
*******
如果是由人民發動的公投，議題的設定權就是公民投票權的重要內涵，因為
如何進行投票往往是技術問題，而由行政機關在符合成本效益原則的前提之
下，決定與執行。如果議題設定權不屬於人民，人民所行使的公民投票權，
便是受到嚴重限縮的公投權，則主權在民與直接民主原則都遭到破壞。
由人民發動的公投，如欲成案，殊屬不易。以現行公投法第十條規定而論，
連署人數必須達於提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千分之五以
上；非政黨、政治性團體或各類型人民團體，難以進行如此繁雜的前置作業
；且欲帶動如此多數的公民進行連署，提案的目的、內容、範圍、後續影響
、相關議題必然經過公開程序揭示，甚而有公眾宣傳、廣告等活動，新聞媒
體亦必然進行報導，再透過現代化的資訊管道流通，連署的公民為連署自有
所本，絕非單憑個人或極少數人的恣意即得成案，故而所提的公投案內容，
縱有所不周延或與現行制度不一致，也有它的民主正當性。
如今在公投中被導正或督促的政府組織，卻立法審議人民連署的提案，使得
被監督者變成程序決定者，無疑是破毀公投的整體機能。公投審議制度嚴重
地違背憲法保障人民行使創制、複決權的制度性保障。
以現行公投法第二條第五項規定「公民投票事項之認定，由公民投票審議委
員會為之。」，第三十四條規定「行政院應設全國性公民投票審議委員會，
審議下列事項：一、全國性公民投票事項之認定。二、第三十三條公民投票
提案是否為同一事項之認定。」是以依公投法所設行政院公審會，具有「實
質審查」人民連署提出公投案的權限，則此一公投審議機制，並不在協助人
民實現主權，而是在於限制人民意志的形成，實有違主權在民原則、直接民
主原則。
******
公投法第十六條第一項雖未明白賦予立法權片面地對國家重要事項制定或變
更政策權限，但賦予立法院得就公投法第二條第二項第三款所規定重大政策
的創制，以院會決議的方式提案付諸公投，無疑使立法權得藉由提案公投的
方式，迴避憲法議決權限的限制，進而可以主動積極地創設重要事項的政策
。公投法第十六條第一項的提案權確實侵犯行政權核心內容。
公投法第十六條第一項的設計，雖然可以使得全民有表達意志的機會，但無
法適時確認政治責任。因為將政治對立議題付諸公投之後，對於與人民意志
違背的一方，並無任何警惕效用。不論勝敗，立法院均無須面對政治責任，
不必改選，恐更將促使鼓勵操作政治對立議題。
又若將公投法第十六條第一項的功能，限於解決政治對立的僵局，則行政權亦
有此需要，但公投法第十三條卻明文限制行政機關為公投提案，導致行政權對
於政治對立的僵局，僅能被動因應（公投或不信任投票），法律設計過於向立
法權傾斜，明顯違背權力分立原則。
*****
公投法第三十五條第一項規定「行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人
，任期三年，由各政黨依立法院各黨團席次比例推荐，送交主管機關提請總統
任命之。」公審會組成方式逕依立法院的政黨席次比例由政黨推荐，一則，推
荐者為政黨，並非立法院，雖難以直接認定立法權侵奪行政權的表現，但有違
政府重要人事組成應由憲法權力機關提名並請總統任命的要件，而賦予立法院
各政黨「人事決定權」，無疑使政黨享有憲法上的人事權力，與憲政體制不符
；二則，完全剝奪其他憲政機關參與的權力；三則，以政黨席次比例分配，正
是破毀獨立、公正的重要因素。
且依據本院釋字第六一三號解釋的意旨，立法權對於行政權的人事決定權，固
然有制衡的空間，但是不能將人事決定權予以實質剝奪或逕行取代，導致權力
失衡，否則即違反權力分立原則。
相關法令
憲法第二十七條第一項第四款
憲法第五十三條
憲法第五十六條
憲法第六十二條
憲法第六十三條
憲法第一百三十六條
憲法第一百七十四條第二款
憲法增修條文第一條第二項第一款（按：八十九年增修條文）
憲法增修條文第三條第二項
公民投票法第二條第二項第三款、第五項
公民投票法第十六條第一項
公民投票法第十八條
公民投票法第三十四條
公民投票法第三十五條第一項
--
去年今日此門中，人面桃花相映紅。
人面只今何處去？桃花依舊笑春風。
崔護 《題都南城莊》
--
※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc)
◆ From: 61.230.29.126