印度克什米爾地區失去憲法特殊地位，莫迪又下了一步狠棋
(觀察者) https://www.guancha.cn/leidingkun/2019_08_07_512574.shtml
雷定坤
清華大學國關係博士研究生
8月5日週一上午，印度內政部長阿米特·沙阿在聯邦院（上議院）提交了一份議案，意在
將查謨-克什米爾地區（下文簡稱克什米爾地區）一分為二，變為克什米爾中央直轄區與
拉達克中央直轄區，後者不設立直屬區議會。與此同時他表示，總統拉姆·納特·科溫德
根據憲法第三百七十條第一款行使其總統權力，通過發佈“總統法令2019（克什米爾地區
）”結束了70多年來該地區所享有的特殊憲法地位。
這一舉動瞬間引發了激烈爭論，爭論點不僅包括印度人民黨政府的決定是否合乎道義，也
包括該決定所推出的形式和速度。
據悉，上週聯邦政府就已安全因素為由，向該地區派駐了約三萬多士兵，強制提前結束了
位於克什米爾地區一年一度的阿馬爾納特寺廟的朝聖活動（Amarnath Yatra），要求所有
外來遊客離開該地區。
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圖：旅客被要求離開克什米爾地區
8月4日週日，莫迪總理在其住所召開了內閣緊急閉門會議，並在同一天晚些時候對克什米
爾地區行使刑事訴訟法第144條，禁止4人或以上任何形式的集會；同時克什米爾前首席部
長奧馬爾·阿卜杜拉（Omar Abdullah）以及人民民主黨領導人、前首席部長穆夫蒂（
Mehbooba Mufti）都被軟禁在家中，該地區移動通訊網絡也都遭中斷。
筆者曾在早前的文章中分析了2019年印度大選前國大黨和印度人民黨各自的競選綱領，而
將憲法第三百七十條作廢並取消克什米爾地區的特殊地位是印度人民黨所著重強調的執政
目標之一。印人黨在這一議題上所推行的速度和方式與之前的廢鈔令、GST政策類似，似
乎仍保持著“快、狠、準”的節奏。
印度憲法第二十一部分名為“暫時性的，過渡性的和特殊性的條款”，其中第三百七十條
明確指出了克什米爾地區所享有的特殊憲法地位。憲法第三百七十條條第一款指明，對於
克什米爾地區來說，印度議會的立法權力被限定在“聯邦表單”與“並行表單”所列事項
與領域，前提是需要與克什米爾地區政府商討後再由總統宣佈。
以上提到的“聯邦表單”與“並行表單”指的是印度憲法第七表列（Seventh Schedule
of the Constitution）所劃定的聯邦中央與省邦單元所享有的相應權力及其邊界，具體
列舉在三個表單中：聯邦表單（The Union List），省邦表單（State List）以及並行表
單（Concurrent List）。
其中聯邦表單列舉了97項聯邦政府享有的權力，包括外交、國防、貨幣製造、稅收等；省
邦表單列舉了66項聯邦單元所享有的憲法權力，包括公共秩序、地方警察、公共衛生、醫
療、教育、土地財政、農業等領域；而並行表單列舉了47項聯邦中央與省邦單元所“共享
”的權力，包括民事判定及過程、刑事過程、經濟和社會發展相關計畫等。
簡單來說，整個印度憲法，除了外交、國防、通訊和金融領域的立法權由聯邦議會所掌控
，直接適用於克什米爾地區的憲法只有兩條：憲法第一條和憲法第三百七十條。其中憲法
第一條是對印度國家的定義，而第三百七十條則是該地區所享有的特殊法律地位。此前克
什米爾地區居民所遵守的是另一套法律，其公民權利與義務的界定以及財產權等都不同與
印度其它省邦。
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圖：印度克什米爾地區位於印度北部
值得注意的是，憲法第三百七十條在名義上還並沒有被正式廢除，按照規定它的廢除和修
改需要由該邦的議會來正式做出決定並且得到總統肯定。但是科溫德總統的法令讓憲法第
三百七十條失去了實際意義。
筆者所感興趣的問題有兩個：一是，憲法第三百七十條在實際意義上被廢除意味著什麼，
總統法令能否被挑戰？二是，印人黨政府做出這一決定的考慮又有哪些，誰給了莫迪的勇
氣？
一、憲法第三百七十條立法背景與最初願景
英殖民時期的印度實際存在兩種政治實體：一種被稱為英屬省邦（Provinces），受英國
宗主國的直接統治；另一種是地方土邦（Princely States），受當地印度王公的統治，
享有一定程度上的自治。而當1947年英屬印度分割成印度和巴基斯坦兩個獨立主權國家後
，原有殖民時期隸屬於大英帝國的印度560多個地方性王邦可自行選擇加入巴基斯坦或印
度，其中有三個地區嘗試選擇宣佈獨立建國，包括不丹、克什米爾和海德拉巴。
不丹獨立建國，並在1949年與印度簽訂《永久和平友好條約》，在對外事務上接受印度指
導；海德拉巴在1948年“警察行動”中被強行納入印度聯邦。而克什米爾的情況則要複雜
得多，這一地區不僅處於爭議的邊境地區，任何動作都牽扯到領國巴基斯坦的神經；另一
方面該區域內以穆斯林群體為主，任何激進的政策都可能再次傷害伊斯蘭教徒與印度教徒
的感情，尤其當印巴分治的殘酷情境與悲痛記憶仍在。
1947年10月克什米爾哈里·辛格國王（Maharaja Hari Singh）在受到巴基斯坦襲擊後，
與印度聯邦簽署了“加入書”（Instrument of Accession）。而後克什米爾地區領導人
之一，被其支持者稱為“克什米爾之獅”的謝赫·阿卜杜拉起草了針對克什米爾地區的憲
法草案條款，也就是後來的憲法第三百七十條。
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圖：“克什米爾之獅”謝赫·阿卜杜拉
據努拉尼（A.G. Noorani） 在《憲法第三百七十條：一段克什米爾的憲法史》一書中所
述，謝赫·阿卜杜拉與時任的內政部長瓦拉巴伊·帕特爾之間針對條款的具體內容有嚴重
的分歧，且有多次來回的爭吵和具體詞句的修改，而憲法第三百七十條的最終內容則是由
憲法起草委員會的成員之一，負責克什米爾法律事務的格帕拉斯瓦米·艾揚格單方面定稿
的。
據悉，謝赫·阿卜杜拉力求將克什米爾地區的特殊憲法地位變為永久性的，而不是條款中
所明確的“暫時性”的，但是這一想法和提議遭到包括尼赫魯在內的多位領導人的反對。
而恰恰“暫時性”這一關鍵詞才使得當下印度人民黨能夠通過總統頒發總統法令來實際上
取消克什米爾地區的特殊憲法地位。
除憲法第三百七十條之外，鑲嵌在“1954年總統法令（克什米爾地區）”的第35（A）條
規定了邦議會有權決定對該邦永久居民進行定義。兩年後的1956年，克什米爾正式施行自
己的憲法，規定該邦的永久居民須在該地區居住10年及以上，且合法擁有不動產。同時這
也意味著該邦之外的印度居民無法在克什米爾地區購置房產，且無法獲得該邦的政府類工
作。
二、“權宜之計”的終結？
在聯邦主義的制度框架下，印度克什米爾地區所享有的特殊憲法權也引起了學界關於對稱
性/非對稱性聯邦制的探討。許多學者將印度的聯邦制度劃分為不對稱性聯邦制，理由正
是在1950年憲法中針對克什米爾制定的專門條款；但與此同時，一些著名的印度研究學者
則持完全不同的觀點。
例如路易斯·迪琳（Luis Tillin）認為印度憲法中所謂的不對稱性條款對於印度來說，
首先在維護國家團結和統一的過程中並不像很多人所設想的那樣重要；其次，這種非對稱
性並沒有對文化少數群體提供特殊的保護。
憲法第三百七十條針對克什米爾地區的條款不應被理解或等同於魁北克民族主義者所享有
的特殊條款，因為該條款的設立並不基於克什米爾地區族群或宗教的特殊性，從而獲得比
其它印度地方省邦更自主的權力；憲法第三百七十條只是一個權宜之計，在該地區軍事衝
突和不穩定因素解決前服務於維護克什米爾與印度聯邦中央關係的一個工具而已。
70多年前作為“權宜之計”來維護聯邦與克什米爾地區關係穩定的憲法第三百七十條，到
如今失去其“工具性”效力，這意味著什麼？
最直接的影響則是之後外來人口可以合法地擁有該地區的不動產，並且可以永久性地移居
該地區。從好的方面看，克什米爾地區自然資源豐富，風景宜人，外來人口與商業機會的
到來可以很大程度上促進該地區的經濟發展，另一方面當地人口結構會發生巨大變化，穆
斯林人口占比會減少，當地居民的生活狀態或生活方式都會受到巨大的衝擊。不過，機遇
與衝擊會演變成動亂還是穩定抑或繁榮，相信目前還沒有人能給出答案。
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圖：8月5日，印度市民走上孟買街頭慶祝取消克什米爾特殊地位
印人黨政府的這項決定以及針對克什米爾地區的總統令能否被挑戰？筆者認為，這個近70
年來針對該地區最重大的決定有很大幾率會進入印度最高法院，但是反對黨尋求駁回這一
法令的空間並不大。
首先，憲法第三百七十條不屬於印度憲法“基本框架（Basic Structure）”的內容，因
為其第一款明確寫出總統和邦議會有修改的權力，且是暫時性的條款；其次，總統法令的
頒布並沒有在程序上正式廢除這一條款，只是讓其失去了效力，因為總統法令規定印度憲
法和其它法律從此適用於該地區。
那麼唯一可能挑戰的空間正是在於，該總統法令的頒布只是得到了該邦邦長的支持，而並
沒有獲得該邦民選議會和首席部長的允許。當然，針對這一點的複雜之處在於，查謨克什
米爾邦在2018年6月就已經進入了總統管制狀態（President’s Rule）,由聯邦政府委任
的邦長（Governor）進行直接管理，所以現階段也不存在首席部長和議會。因此，莫迪政
府在這樣的情況下頒布總統法令是否違背了憲法條款本身還得看最高法院之後的闡釋和判
決。
三、重大決定背後的考量
相信多數人和筆者一樣，在瞭解該新聞後第一的反應是，莫迪政府的考量是什麼？又是誰
給了他這麼大的勇氣？這裡筆者簡要探討莫迪政府的公開說辭，並適當揣測其背後的考量
。
（一）公開理由與說辭
莫迪政府關於取消克什米爾地區特殊憲法地位的公開說辭或理由主要圍繞兩方面：內部安
全問題及人民民生問題。
首先，內政部長阿米特·沙阿在議會的演講中開篇就提出，克什米爾地區長期以來頻頻爆
發跨境恐怖襲擊以及其它形式的暴力，實際作廢憲法第三百七十條有利於管控該地區的安
全局勢；
其次，該地區在70多年裡歷經三大家族的剝削，長期處於欠發展的狀態，該地區人民並沒
有享受印度民主與發展的果實。
若仔細分析以上兩點說辭，似乎每一點都不太站得住腳。
首先，處於邊境的克什米爾地區早早就已經實現了軍事管控，再加上該地區多次處於總統
直接管制的狀態，其警備等級本身就極高。因此，取消克什米爾地區的憲法特殊地位與其
內部安全的直接聯繫程度有多高？還是說這是政府治理能力不夠強的一個藉口？
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圖：上街執行宵禁和軍管的印度警察和准軍事警察部隊
第二點在上文中有所探討，這裡是想提出幾個疑問。該地區人民的發展受限的根本因素是
其享有的特殊地位或特殊法律還是其它原因？外來人的進入該地區就一定能改變印度社會
階層的歧視，實際改善窮人的生活水平？還是說繼續增進極少部分人的物質水平？
（二）可能的背後考量
倘若翻看印度人民黨以及精神指導組織國民志願團（RSS）的成長歷史，我們不難發現，
一直以來其印度教文化民族主義有三大目標或支柱：阿約提亞羅摩廟爭端，統一的民法訴
求以及克什米爾地區的特殊憲法地位議題。
在今年早些時候的大選中，印人黨以壓倒性優勢連續執政後，是選民給了莫迪政府足夠的
勇氣，迅速開始逐一實現這三大目標。
就在上個月26號，印度聯邦院通過了爭執近3年的《穆斯林女性婚姻權利保護法》，首次
從法律上禁止穆斯林男性以書面、口頭、以及其它形式的對其伴侶進行即時離婚並對該違
法行為判處3年有期徒刑。（之前根據印度伊斯蘭教部分教派傳統，穆斯林男性只要書面
或口頭表達三次“Talaq（離婚）”，就可以立即與妻子結束婚姻）。在印人黨政府的全
力推動下，一定程度上實現了統一民法的目標。
其次就是羅摩廟重建爭端，印人黨政府今年早些時候又再次將該議題推向民眾的視線，成
功將其“送”入最高院，預計在今年晚些時候最高院會做出較為明確的指示。
最後一個目標正是此次取消克什米爾地區的特殊憲法地位。
同樣，從印人黨前身印度人民同盟（BJS）的創始人西婭姆·普拉薩德·穆克吉開始，對
克什米爾地區所享有的特殊性就抱著極為反對的態度，一直到1953年在克什米爾監獄心臟
驟停為止，穆克吉都致力於改變憲法第三百七十條的內容。
國民志願團與印度人民黨也曾多次組織抗議憲法第三百七十條的活動，而年輕時的莫迪正
是該倡議的積極分子之一，印度國內也流傳著莫迪早期參加抗議活動的照片。令人感嘆的
是，那個當年坐在地上抗議，神情專注的莫迪今日終於做出了這一歷史性的決定。
無論是先前的BJS還是之後的BJP，他們都有著類似的口號，“Ek Pradhan, Ek Vidhan,
Ek Nishan”，即“同一個總理，同一套憲法，同一面國旗”。
如今，強大的印度人民黨政府實現了這一多年來的目標，文化民族主義的情緒也已蔓延到
印度每一個角落。印度政府如此之狠的一個決定能否實現新的直轄區的穩定與繁榮，我們
不得而知，只能衷心為克區人民祈福了……
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