[評論] 中國對外援助不應再由商務部主導
中國對外援助不應再由商務部主導
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中國華東師範大學教授 餘南平 為英國《金融時報》中文網撰稿
隨著中國在世界影響力的持續提升，
原本作為“朋友外交”和“兄弟外交”延伸的中國對外援助，日益被人關註。
人們關註的視角，首先是其持續增長的援助規模：
2011年首次發布的《中國對外援助白皮書》稱，
截止到2009年底，中國累計提供對外援助金額2562億元人民幣，
其中無償援助資金1062億，無息貸款765億，優惠貸款735億，
2004-2009年中國對外援助資金年平均增長29.4%；
而如果根據美中經濟安全與審議委員會的數據，
中國的對外援助規模則從2002年的5000萬美元，膨脹到2007年的250億美元，
總計為4708億人民幣，增長了50倍。
可以肯定的是，
今天中國對外援助的戰略角色，在中國持續增長的海外利益和國際交往擴大中，
已經非1970年中國援建坦贊鐵路時代可比。
中國對外援助活動在大國成長中開始發揮與眾不同的獨特作用，
包括與國際發展委員會成員國（DAC）在同一個領域的激烈模式競爭和同台競技。
商務部主導中國對外援助
中國作為非DAC體系的發展中國家的最大對外援助國，
在過去幾十年的對外援助工作中堅持自身獨特風格，創建了中國特色的模式，
包括對外援助管理機制。
但這個機制最奇怪、並經常引發誤判的是，
中國對外援助的主體承擔組織機構不是外交部，而是商務部對外援助司，
它全權負責中國對外援助政策的制定與援助活動的實施。
再從更具體的機構設置的角度來看，
中國在商務部對外援助司內除了設置非洲處、亞洲處等區域管理處外，
還特別設計了質量監督處，
這就似乎說明，工程項目是中國對外援助的主要內容。
同時這種設置也反映了中國對外援助的特色，即對外援助在以工程項目開展的同時，
還要負責援助項目的進展監督與落地驗收，
基本沿襲了1970年中國援建坦贊鐵路時的風格。
風格的沿襲代表了對傳統有效方式的繼承。
但關鍵是，如果進行國際社會橫向比較的話，
中國的對外援助制度相當於創造了國際社會的“第五種”模式，
這樣的“特立獨行”有必要嗎？
國際上的四種模式
理論上，國際發展組織機構的設置與架構不僅直接影響一個國家對外援助的能力，
也顯示一個國家對外援助基於政治、經濟、外交、地緣戰略的偏好，
同時還包括一個國家對發展援助理解的認識與判斷。
從目前國際社會雙邊發展援助中的援助國對外援助組織框架分析，
對外援助制度基本由四種模式組成：
一是將國際發展援助事項全部整合在外交部，
並由外交部下設區域外交部門統合國際發展援助項目和負責援助實施，
如國際發展援助“先鋒國家”丹麥、挪威就是這種模式；
二是在外交部內設置對外發展援助總司這樣的專門機構，
負責對外協調貿易、援助與發展等事項，
這樣的模式被愛爾蘭、意大利、荷蘭、新西蘭、瑞士等國家採用；
三是一個國家內閣部級機構負責對外援助政策制定，
該部門可以是外交部、可以是國際發展部，
但其業務執行則是由一個獨立或者半獨立的機構專業化負責，
採用這樣模式的國家有美國、法國、德國、日本、瑞典、西班牙、比利時等；
四是由一個內閣部級部門同時負責制定對外援助政策，和援助事項的執行，
如英國、加拿大、澳大利亞。
四種模式特點不同，對於援助效果的影響也不同。
以丹麥為主導的模式，將外交與發展統合，
體現了外交對於援助的判斷，能夠很好地將外交目的與援助捆綁。
但其缺陷是，外交人員對於發展援助業務理解和執行能力有限，
往往不能很好地反映援助效果。
愛爾蘭、意大利等國的模式，理論上重視了外交與援助業務的結合，
但由於外交部規模的限制，一般而言，
這些國家對外國際發展援助規模有限，並不是主流模式。
而援助大國如美國、法國、德國、日本的模式
則是一個將政策制定與業務執行分離的模式，該模式最大特色是專業性非常強。
著名的國際發展援助機構USAID、AFD、GTZ、JICA雇傭了大量專業人員，
在發展中國家進行田野作業，豐富了國際發展援助實踐，提升了發展援助效果。
但該模式存在著政策制定與專業執行部門之間認識理解的偏差矛盾，
如美國國務院與美國發展署就存在這樣的問題，同樣的問題在法國也存在。
最後一種模式是英國獨創，也在英聯邦國家體系內存在，
該模式理論上是一種最佳的模式，能夠將政策制定與執行力高度結合，
但由於歷史和國內政治結構原因，不被大部分國際發展委員會（DAC）體系國家採納。
中國的模式如何改進？
其實，也無需特別討論與仔細分析DAC國家對外援助組織機制四種模式下，
其對外援助的執行績效孰優孰劣，
反正DAC組織自己會按照其認可的標準進行定期的同儕評估。
關鍵是中國自身的“第五種模式”究竟有何弊端，其是否還有改進的空間？
首先，國際發展援助經歷幾十年的理念和實踐演化，
其潮流是從簡單的項目援助向發展援助過渡。
理論上項目援助是單向的和給予式的，而發展援助是基於受援國社會進行長期能力培養，
特點是互動與雙向的。
而傳統的以工程項目為主導的中國對外援助活動，
目前特別有必要順應時代潮流，
採用多方位、多領域的模式推進以發展為主題的援助活動。
因此重點突出“質量監督”不僅顯示援助內容單一，而且非常另類。
其次，從大的援助組織機構部門設置角度看，
自上世紀90年代《赫爾辛基宣言》以來，
世界各國均大幅降低了對外援助中的商業色彩，
特別是減少了對外援助中商業利益的捆綁。
雖然中國也進行了大規模的無償援助，包括無息、低息貸款的優惠，
中國商務部也開展了卓有成效的工作，
但目前中國對外援助機構設置的“第五種”模式，哪怕就是“商務部”這個名字，
就很容易讓國際社會，包括受援助國產生歧義，甚至是誤判，
認為中國對外援助隱含巨大商業利益。
這往往也是西方國家批評、歪曲中國對外援助的由頭，
包括給中國扣上“新殖民主義”的帽子。
最後，從機構管理綜合效應角度看，
國際發展援助既是一種國際合作互利共贏行為，也是一種國際善意的體現，
但其本質更反映一個國家的外交利益。
雖然可以想象中國商務部負責的對外援助活動與中國外交戰略肯定有一定程度的互動，
但理論上，外交部更能準確把握全球地緣政治格局的迅速變化，
實現中國的外交利益的應對挑戰。
所以，許多援助大國如美國、日本、法國基本上是由外交部負責對外援助政策制定。
而中國目前的機構設置現狀，很可能會造成對外交利益的覆蓋不足，
特別是對迅速變化的國際局勢判斷滯後。
既然中國已經是發展中國家第一援助大國，而且援助規模還在持續遞增，
那麽從戰略角度考慮，中國就更應該重視國際發展援助在中國成長中的關鍵戰略價值。
中國在保持自身獨特對外援助特色的同時，
為了適應國際社會，避免不必要的誤判與誤讀，
可以借鑒國際經驗，對自己的“第五種模式”進行必要的改造，
這也符合中國自身有效開展對外援助活動的目的。
筆者的建議是，利用中國大部制改革的契機，
將設置在商務部內的對外援助司提升為副部級的獨立單位，
如“中國海外合作與發展局”，負責中國對外援助活動的具體實施，
並逐步向GTZ這樣的專業機構過渡。
而在對外援助政策和戰略制定方面，
成立以總理為核心的部際聯合委員會
（外交、商務、教育、農業、醫療衛生、科技、文化等），
定期進行對外援助戰略和政策的評估。
這種模式不僅能夠將中國的國際發展援助與國家外交利益高度結合，
以彌補短期專業能力的缺陷和不足，
同時，寬領域、多層次的對外援助活動並行，
可以在保持中國“項目援助”強項的同時，
探索新領域、新方法，更深層次、綜合地推進中國對國際發展事業的貢獻。
（註：作者是華東師範大學國際關系與地區發展研究院教授，
華東師大“周邊合作與發展協同創新”中心特聘研究員。
本文僅代表作者本人觀點。本文編輯劉波。）
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