Re: [問題] 法國總統可以連任嗎？連任幾次呢？
現行制度下總統的定位與展望
陳銘祥 *
壹、前言
邇來我國經濟表現不佳，有人將之歸罪於外在國際經濟大環境的衰退，有人將之歸罪於新政府新手上路，政策搖擺，更有人將之歸罪於朝野惡鬥，政局不穩。其實，真正的原因應該在於我國現行憲政體制不三不四，不七不八，政府是否能有所作為不是取決於制度性的規定、機制，而是由總統與立法院選舉的偶然因素所決定，如果二者分由不同政黨控制，政局極可能陷入僵局，以致整個國家淪為空轉虛耗。本文的目的在於藉著檢討現行憲法規定下的總統定位與角色，在不變動憲法條文的前提下，尋求一個活化總統職權行使之道，以便能使國家早日脫離不能有所作為的困局
。
貳、總統的類別
世界各國設總統一職者有之，未設總統一職者有之，凡設有總統一職的國家，其總統必定為該國的國家元首，對內代表國家的統一，對外代表國家的獨立。除此以外，世界各國的總統在職權上、角色定位上、乃至產生方式上，可能形形色色，差別甚大。大體上言，影響一國總統定位與角色的因素，最重要者有兩類：總統產生方式及其任期，以及該國憲法是否賦予總統重要的政治權力。申言之，其他因素恆定的前提下，直接由人民選舉產生的總統自然比間接選舉產生的總統，要來得有權勢、有影響力；又如該國憲法賦予總統重要的政治權力，如軍隊統帥權、緊急命令權、
解散國會、重新舉行大選之權等，則總統之地位或定位自是較有實權。 [1]
一、總統的類別
由人民選舉出來的總統 [2] ，因其產生方式之故，是一個潛在上很有權力的職位，蓋總統的選區通常為全國，任何國會議員或地方政府首長的合法性、正當性，都無法與之相比，一國之內沒有其他人比民選的總統更具有代表性。惟直接民選的總統之權威也有其限制，例如任期及連任次數的限制，使得這些總統在其任期的末期變得影響力大減，通稱為「跛鴨」（ lame duck ）；但如任期較長，如法國總統得任兩任，每任七年，則可能使該職位具有很大權力。
在總統由人民直接選舉出來的國家中，有一類總統權力最大，即傳統上稱總統制下的總統，不但是一國行政機關首長（ head of government ），掌握行政權、決策權，同時還是一國的國家元首（ head of state ），擁有元首權與其他象徵性權力。此類總統擁有眾多行政權與決策權，又是直接由人民選舉，既有代表性又具有象徵性的國家領袖地位，因此總統制下的總統同時也是該國最有權勢的政治職位。總統制下的總統每每成為所有公共政策的核心，國家施政的主導者（ initiator
），同時又是大眾媒體的注意焦點。有一點必須特別說明者，在總統制國家中，總統多半必須面對另外選出的國會，可能使其權力大受影響，惟如一國憲法賦予總統其他重要的政治權力，則總統將是該國一個舉足輕重的職位。
內閤制下也可能有總統一職（例如德國、冰島等），如係由人民直接選舉出來的，因為內閤制下行政權、決策權操之在內閣總理之手，非在於總統，總理也不向總統負責，同時憲法多半未賦予總統真正實際的權力，因此內閤制下的總統往往非是支配一國政事的關鍵性職位，而只是一個象徵性職位（ figurehead ）。
另外還有一類介於總統制與內閤制之間的總統，此即所謂半總統制（ semi-presidential system ）下的總統。半總統制和傳統上習見的總統制或內閤制不同，並不是一個定義確切、範圍明確的制度，學者間用以指稱總統直接由人民選出，同時享有若干實質上政治權力，並和一個向國會負責的行政機關並存的制度。 [3]
二、半總統制下總統的類別
既然所謂的半總統制並不是非常明確，因此半總統制下仍有數種不很相同的類型，換言之，具有半總統制特徵的國家中，因總統實質權力的大小不同，又可以區分為三個類型，分別是象徵性總統、位高權重的總統，以及與行政權平衡的總統。
象徵性總統見諸於奧地利、愛爾蘭、冰島，此等國家的總統雖是直接由人民選舉產生，但憲法或法律並無賦予實質上權力，因此除了其產生方式以及部分決定內閣總理人選的權力外，其實和傳統內閣制的國家元首，如英國女王、德國總統、義大利總統，殊無二致。當然，這三個代表國家 —— 奧地利、愛爾蘭、冰島 ——
的總統實際上扮演的角色或對其國政局的影響力，仍存有若干差異。冰島人民傳統上將總統視為政治上中立的仲裁者，代表國家，並非政治人物。正因為如此，冰島總統在競選連任時，依經已建立的慣例，不會有其他挑戰的候選人。愛爾蘭的總統人選是經由兩個主要政黨協議而產生，因此人民期望總統成為一個象徵性的政治領袖，雖然在憲法規定上總統有若干政治性權力，但 1976
年當時的總統依據憲法規定，將一個法律送交最高法院審查，結果卻引發了軒然大波。在奧地利的情形則有所不同，當國會未有明顯多數黨的情況，數位總統曾積極行使任命閣揆的權力，主導內閣的形成，不過當國會有明顯多數黨時，奧地利總統不曾再積極操縱內閣的組成。 [4]
位高權重的總統存在於法國的第五共和，其肇始應是在 1962 年總統由普選產生。法國第五共和的總統依據第五共和憲法第十六條，擁有鉅大的緊急權，同時還可以不須內閣總理副署或國會多數同意，獨立行使若干職權，包括解散國會、將法律或條約送請憲法委員會（ Constitutional Council
）作違憲解釋、任命三位憲法委員會委員及主席、向國會發表咨文，同時總統又有權拒絕簽署內閣制定的命令與人事令；對國會通過的法案，總統雖然必須在特定期間內加以公布，但得送請憲法委員會就其合憲性加以審查，經徵得內閣總理的同意，並得退回國會，要求作第二度表決。擁有此等政治上權力的法國第五共和總統，在實踐上誠乃一個有權力的總統，除了少數例外場合外，內閣總理、國會多數皆支持、同意總統的指示，絕非奧地利、愛爾蘭、冰島的總統可以比擬。
屬於與行政權平衡的總統則有威瑪憲法的德國、芬蘭與葡萄牙，在此一類型之下，由人民選舉產生的總統雖享有一些個人性質的權力，但與之並存者，尚有一個向國會負責的內閣總理，掌握行政權。這一類型的制度才是名符其實、比較政治上的雙首長制（ diarchy
）。屬於此一類型的三個歐洲典型例子中，許多學者將威瑪憲法的德國排除在外，不認為這是一個可以長治久安的憲政安排，蓋威瑪憲法並不能防止希特勒建立德國成為右派法西斯國家。其實威瑪憲法的總統固有相當權力，但其行使則因總統而異，因此德國之所以走向右派法西斯，有部分原因是在於總統的角色會受現實政治情勢所影響，以致使得國社黨可以逐步掌握政局，乃至政權。在此一問題上，芬蘭總統和德國威瑪憲法下的總統不同，芬蘭總統一直扮演相當積極的角色，不但主導外交政策，同時也大力介入組閣事宜，並干預內閣人事。在組閣一事上，有趣的是芬蘭總統
經常籌組少數內閣，如不能遂行，形成政治僵局，芬蘭總統甚至任命由官僚和工程師組成的「混合」內閣，直到僵局化解或下一屆國會選舉揭曉。 [5] 因為實證資料的不容易取得，吾人對葡萄牙的憲法或憲政制度，了解不深入，但根據一般性資料顯示，葡萄牙的總統應是介於象徵性領袖與全能總統之間，和威瑪憲法與芬蘭的總統雷同，常常運用其組閣權，以實現其治國理想或方向，例如葡萄牙總統曾於 1978 年將內閣總理免職，代之以一個總統內閣（ presidential cabinet ），同時葡萄牙歷年來的內閣竟是以少數內閣居多。 [6]
參、我國現行總統與國外之比較
正因為半總統制在實踐上可能演變、發展成數種差距不小的政治體制，專研半總統制的外國學者嘗提出分析半總統制運作的理論模式，用以解釋、說明為何同屬半總統制的國家會呈現出如上所述的差異性。概略而言，有兩類因素會影響半總統制國家憲政的運作：一類是內生（ endogenous ）因素，和半總統制的實際運作，息息相關，如國會多數黨的組成以及總統與國會多數黨的關係；另一類則是外生（ exogenous
）因素，限定了半總統制運作的制度結構，如憲法的規定內容以及政治傳統、政治環境。要探討我國現行制度下總統的定位與角色，應可以從這兩類因素著手，再以此為基礎，深入了解我國現行制度在比較政治、比較憲法上的定位。
一、憲法的規定內容以及政治傳統、政治環境
憲法規定提供了憲政運作的基本規則，因此憲法的規定內容無疑會影響實際的政治運作。以憲法的規定內容而言，所有以上介紹的半總統制國家可說是大致上相同，所有國家皆有直接民選的總統，且總統擁有相當控制政治的權力，同時總統與向國會負責的內閣總理並存。然而，在大同之餘亦不乏小異，有賦予總統控制國家大政的權力者，如將法律送交審查、解散國會或交付人民公決、非常情況下的緊急命令權。愛爾蘭總統只擁有部分上述權力，法國總統全部皆有之。另外，有一些國家的總統擁有得任意將內閣總理免職的權力，如威瑪憲法的德國、奧地利以及葡萄牙。至
於芬蘭及冰島的憲法非單單賦予總統控制政治的權力，還賦予總統統治的權力，成為總統和內閣總理共同治理日常政事的情形，例如冰島憲法規定政府所發布的法令須經總統簽署以及內閣的副署，單就法律規定上而言，二者皆得拒絕簽署或副署，因此總統可以杯葛其不贊成的法案，同時內閣也可以阻止其不贊成的法案成為法律，形成總統和內閣總理互相抗衡之局。類似的現象也見諸於芬蘭，芬蘭總統可以干預行政，主動詢問政事，要求行政機關解釋，甚至可以在內閣會議上，依總統一己的意思，作成主要決策、決定重大人事案，不受內閣意見的左右，惟總統在發布上述任一
命令時，應有內閣的副署，不過與冰島總統不同者，芬蘭內閣只能拒絕副署違法的法案、命令，不能因政策原因而拒絕副署。芬蘭總統還可以自己的政策意圖取代內閣的政策意圖，內閣不能不同意，除非是因為違反法律的原因，已如上述，同時內閣必須為總統的決策承擔政治責任，除非辭職或將反對總統決策的情事，依規定列入正式記錄。
大體上言，比較以上所討論的七個憲政制度下總統的憲法上職權，約略可以得到如下的排序（從最大到最小）：芬蘭、冰島、威瑪憲法的德國、葡萄牙、奧地利、法國、愛爾蘭。然而，憲法上所規定的職權只能反映出部分的實際情況，因為各國總統是否能或願意行使憲法上所規定的職權，往往要取決於其他的因素。上述各憲政體制的總統實際上權力大小的情形，和上述根據憲法上職權的排序有若干差異，從最大到最小的排列情形為法國、芬蘭、威瑪憲法的德國、葡萄牙、奧地利、愛爾蘭、冰島，其中變化差異最大者為法國及冰島。依法國總統在憲法上所規定的職權而言
，權力並不很大，但實際上卻行使了眾多的權力，成為法國最重要、也最有權力的政治人物；相反的，冰島總統的憲法上職權雖相當大，但實際上歷任冰島總統甚少充分行使憲法上所賦予的職權，反造成了權力微弱的總統。不論是法國或冰島的情形，儘管落差的存在，實際的憲政運作均未違反其國的憲法，在冰島的情形，人民期望總統不要行使憲法上權力，在法國的情形，則是內閣、行政機關選擇聽從總統的決定，儘管依法其並無義務要聽從。顯然，單單憲法的規定內容並不足以說明半總統制國家的實際憲政運作，尚有其他因素影響了半總統制國家總統的職權行使或不行使
，這就引導吾人進入了第二個因素，即政治傳統、政治環境。
如長久以來總統不曾行使過某一或某些權力，久而久之即形成總統不應行使該權力的政治傳統，儘管依據憲法總統可以行使。冰島總統權力就是在如此的政治傳統裡，漸漸削弱。相反的，法國自從戴高樂以及其繼任者所建立的強勢總統傳統，使得法國人民習慣於有能力、有作為的總統，因而導致法國總統實際上的權力超過憲法所規定者。然而，既已形成的政治傳統或憲政慣例也不是絕對牢不可破，適當的人加上足夠的手腕，總是有可能改變既成的政治傳統或憲政慣例，將長久以來不曾行使的總統權力，重新付諸行使，只不過是傳統或慣例形成的時間越久，欲予以破除將
是越困難，但並非絕不可能。政治環境的不同或改變，就會影響乃至改變長久建立起來的政治傳統或憲政慣例，從而使得總統的憲法上權力與實際上權力產生落差。威瑪憲法的德國即曾發生數次國會劇烈爭執，而總統加以積極干預的例子；如果類此政治環境的不同或改變屬於長期的狀態，則既已存在的政治傳統或憲政慣例即可能發生變化，由新的政治傳統或憲政慣例取代舊的政治傳統或憲政慣例。
將以上理論適用到我國，依現行憲法規定總統由人民直接選舉（增修條文第二條第一項），四年任期，得連任一次。另外，總統擁有若干政治性權力，舉其重要者，有毋需行政院長及有關部會首長副署，任免命令及解散立法院的命令（增修條文第二條第二項）；發布緊急命令，不受憲法第四十三條之限制（增修條文第二條第三項）；對行政院院長移請立法院覆議的法案有核可權（增修條文第三條第二項第二款）；任命行政院院長（增修條文第三條第一項）；提名三院官員（司法院院長、副院長、大法官、考試院院長、副院長、考試委員、監察院院長、副院長、監察委員
）；對院與院間之爭執，有召集有關各院院長會商解決之權（憲法第 44 條）；為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局（增修條文二條第四項）；於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內，經行政院院長之呈請以及諮詢立法院院長後，總統得宣告解散立法院（增修條文第二條第五項、增修條文第三條第二項。
從以上對現行總統政治性權力的說明，可知現行總統擁有相當多重要的權力，並非單純的象徵性國家領袖，確實非屬於典型的總統制或內閣制的總統，再參照上述有關半總統制的定義：「總統直接由人民選出，同時享有若干實質上政治權力，並和一個向國會負責的行政機關並存的制度」，大致上符合以上三個條件，而可以認為是屬於籠統的半總統制，至於是半總統制下的何一類型（象徵性總統、位高權重的總統、與行政權平衡的總統），則觀諸現行總統擁有相當實權，絕非象徵性總統所可比擬，可予以排除，在剩下的兩個類別（位高權重的總統、與行政權平衡的總統）
中，現行總統應是較傾向於與行政權平衡的總統，而離位高權重的總統較遠。申言之，現行總統的主要權力集中在內閣人事、提名權、覆議核可權、解散立法院、發布緊急命令等，就總統擁有的權力而言，現行總統與芬蘭、葡萄牙的總統類似，甚至在權力的行使上，現行總統可以不顧立法院的席次分配，組成少數內閣的作法，亦雷同於先前芬蘭與葡萄牙總統的事例。
然而，正如前述，憲法的規定內容只能說明部分實際現象，政治傳統、政治環境等因素往往會使得憲法的規定發生不同的適用結果。就政治傳統而言，我國歷任總統從來不是單純的象徵性總統，也不是與行政院長分享政治權力的平衡總統，我國歷任總統一向是大權在握，呼風喚雨的國家領導人，這樣的政治傳統在相當程度內強化了總統的權威，使得其他政治職位聽從總統的政策決定，儘管依憲法規定其他政治人物未必須聽從總統。另外，政治環境也助長了我國總統實際上的權力，長期的戒嚴、動員戡亂，一黨獨裁，自然造成身兼總統的執政黨黨主席，擁有無上權力，而
不論憲法上是否有明文授與總統所有一切的權力。在上述政治環境下，幾乎所有的政治勢力，包括行政院、立法院在內，皆聽從總統的決策、意志，自願地放棄行使原本擁有的憲法上權力。因此，我國過去的政治環境確助長了總統的權力，並逐漸形成了強勢總統的政治傳統，人民期望總統扮演一個有權力，同時負全部施政責任的治理者角色，而非類似監國的控制者（ controller ）。
語自
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