[分享] 別讓立法院淪為「行政院立法局」?歐洲政
別讓立法院淪為「行政院立法局」?歐洲政治給台灣憲政改革的多元想像
作者:陳青逸(倫敦政治經濟學院(LSE)歐洲聯盟政治與政府系研究生)
讀者投書 2014/04/15 發表於 ‧ 國際 ‧ 政治
http://www.thenewslens.com/post/35310/
遠在地球彼端的歐洲聯盟(European Union),雖然其政治體制與台灣相差十
萬八千里,但歐盟如何透過增加歐洲議會的立法權力,進而改善民主赤字
(democratic deficit)的情況,值得深陷服貿協議困境的台灣社會一些思辨
的可能。
(相關文章:民主也會有「赤字」?看看歐盟想想服貿爭議)
http://www.thenewslens.com/post/34783/
更重要的是,太陽花學運不只揭露兩岸協商缺乏國會監督機制的法制化,也讓
社會大眾意識到現行的憲法給予行政權過份集中的權力,而立法權缺乏制衡的
能力。德國「聯邦兩院制」與瑞士「直接民主模式」,或許可以作為未來台灣
憲政改革的多元想像。
自1952年成立歐洲煤鋼共同體到今日的歐洲聯盟,歐洲整合不乏有「行政權獨
大」,甚至是「不民主」的批評,部分學者指出非民選的歐盟官僚有過大權力,
缺乏民主正當性與政治問責(Accountability),進而導致了民主赤字的後果。
為了回應這些質疑,歐盟在過去二十年間的歷次條約改革持續增加歐洲議會
(European Parliament)的立法權力,2009 年通過的《里斯本條約》更確立
的歐洲議會在對內法律案與對外條約案,都有不可忽視的決策權。
一方面,以共同決定程序(co-decision procedure)作為絕大部份歐盟法律
的立法程序,歐洲政府官員們組成的歐盟部長理事已無法完全主導歐盟法律,
歐洲議會與歐盟部長理事會(Council of the EU)逐漸朝向兩院制(Bicameralism);
另一方面,里斯本條約規範所有歐盟的國際貿易條約都需要經過歐洲議會的同
意程序(consent procedure),貿易條約談判事務不再只由執委會所壟斷。
這些改革有助於歐盟的法律與國際條約更具有民主正當性,防止少數政客或官
僚的壟斷。
歐洲議會於2012年以超過七成的票數壓倒性地否決「反仿冒貿易協定
(Anti-Counterfeiting Trade Agreement,ACTA)」,充分展現議會監督與
公民參與在國際貿易條約扮演重要的角色。這項由美國與日本所主導的國際貿
易條約,在跨國協商的過程並不透明,條約的文字內容在初期是保密,模糊的
條約用語亦引起公民團體憂慮這項條約簽訂後,可能會以反仿冒之名箝制網路
言論自由與公民權利。
外界起初預期這個高度技術性的條約會順利在歐洲議會通過審查,沒料到有300
萬的歐洲公民網路串聯連署反對,在選民與媒體高度關注的情況下,進一步促
使歐洲議會的主要政團決議否決該協定。
由於歐洲議會擁有國際貿易條約的同意權,縱使代表行政權的執委會已經與美
日等國談妥許多協議,歐盟最後仍沒有完成簽署。反仿冒貿易協定失敗的前車
之鑒,也使目前美國與歐盟正在談判的跨大西洋貿易投資夥伴協定(TTIP),
雙方的談判代表都必須考量歐盟決策機制的複雜性,更加重視歐洲議員的意見。
台灣的馬政府談到自由貿易就使出「專家才懂」的大絕,一再強調服貿協議必
然是 Z>B(利大於弊)的恆常定理,粉飾行政權壟斷兩岸談判的事實,更動用
黨紀削弱立法權的有效監督。而2005年的修憲造成立法委員選舉政黨得票率不
能公平地轉換為席次比率,扭曲的贏者全拿模式扼殺少數聲音被多元傾聽重視
的機會。當總統與立法院多數同屬一黨時,立法院更有潛在風險淪為執政黨動
用黨紀威嚇之下的「行政院立法局」,以致於我國總統的權力比法國「半總統
制」及美國「總統制」之下的總統都要來得巨大。
長遠來看,台灣可以要嘗試引進德國式的「聯邦兩院制」與瑞士的「直接民主
模式」,改革權力集中於總統與中央政府的現況。
首先,台灣應朝向地方分權式的「聯邦兩院制」,從制度設計上確保立法權能
對行政權進行有效的權力制衡,法律案或對外條約都要經參眾兩院同意。眾議
院由比例代表制選出的議員所組成,使弱勢的政治訴求也能進入國會;參議院
由地方議會或政府代表組成,確保地方議會參與聯邦法律制定。透過兩院制增
加制度內的否決者(veto player)保障政治決策有多方參與。
以各地區或邦為主體發展的聯邦,除了使各區域發展趨向平衡,也有助於地方
議會對國內外重大決策有更直接的決策,例如基隆或宜蘭的地方的代表,就有
機會透過參議院提案阻擋核能電廠興建案等。
其次,我們也應檢討公投法成案門檻過高的不合理限制,進一步保障憲法所賦
予人民的創制複決權。「直接民主」雖不是萬靈丹,但卻是防止代議民主壟斷
決策的一帖良藥,立法院的密室協商並不能確保法律制定過程的透明度與可責
性,公民應該在國家重大政策擁有最終的決定權,才能防止少數野心政客或財
團操控 。
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