[服貿爭議的理路] 程序民主、自由貿易、中國因素
這是昨天發表的(還沒佔領行政院前)，
不知道大家看過沒。個人覺得寫的不錯。
想暫時擱下行政院事件，回到服貿本身論述的，可以看看這篇。
(另外為什麼八卦版現在發言門檻那麼高，我的言論自由呢..........)
http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/220/article/1152
【最新上線】曾柏文：服貿爭議的理路──程序民主、自由貿易，與中國因素
2014/03/23
作者:
曾柏文
關鍵字: 兩岸服務貿易協議 318學潮 佔領立法院 黑色島國青年
三月十八日，以「黑色島國青年」為首的學生社運團體，攻入立法院議場。警方在錯愕中
連忙調動，準備驅離，學生也連忙部屬防禦工事，氣氛緊繃。然隨網路消息擴散，青島東
路湧現上千聲援群眾，齊喊「警察不動、我們不動！」形成對峙。夜半警方仍奉命突襲，
場外群眾聞訊大舉翻牆湧入，甚至推倒不鏽鋼大門，形成反包圍之勢。外場聲援下，議會
內抗爭者成功擋下警方三波強勢攻堅，寫下民眾成功佔領立法院的歷史。
我有幸在現場見證，感受到現場的熱血
次日消息見報、電視報導，學生民眾大量湧入、物資一波波抵達。不同組織也在周邊搭建
舞台，跨校學者齊開民主講堂。警方雖從中南部調動大批警力增援，但也只能維持警方在
現場的「存在」。某位現場警官嘆道，「此時如果強制驅離，就成暴動，」誰都不樂見。
抗爭的導火線，是前一天在立院內政委員會對《兩岸服務業貿易協議》（簡稱服貿）的審
查。審查還沒開始，兩黨立委就打成一片，而召委張慶忠在一片紛亂打鬥中，用自備小麥
克風戲劇性地宣佈「本案已逾三個月期限，依法視為已經審查，送院會存查，散會！」。
還沒討論的協議就這樣通過，引起譁然。
對場外關切的民間團體而言，去年甫簽訂的服貿，早因事前評估與公共溝通不足被批評為
「黑箱」。當時還是在民間施壓下，才換得國民黨在朝野協商中同意，將服貿交付立院「
逐條審查」。這天張慶忠未審而過，不啻是執政黨自毀諾言。消息傳出，自然引起各界撻
伐馬政府「程序粗暴，違反民主」。
佔領立院的最明顯的成效，是許多人開始認真去問：服貿到底是什麼？有何利弊得失？如
何「黑箱」？連在首夜警方奉命攻堅前，我都碰到現場待命員警問起相關問題，嘗試搞懂
，是什麼害他們有家歸不得。
接下來幾天，更引起一輪關於服貿協議、產業經濟、兩岸互動、民主憲政等論述的大量噴
出，讓關心國人在目不暇給的文本中，上了一輪密集的專題討論課。
本文將聚焦爭議核心的「程序民主」，先討論事件凸顯的法令缺口，並檢視「逐條審查」
的意義。接著會納入抗爭浮現的另外兩條主軸，包括對「自由貿易」的疑慮，與對「中國
因素」抗拒。最後將以這三個議題為脈絡，詮釋馬英九的行動邏輯，並討論收場的可能方
向。
法令缺口：為何「指鹿為馬」？
張慶忠何以如此斗膽？我吶悶。細究下才發現，所謂「立院逐條審查」原來是場「找不到
法源，也在技術上很難落實」的大戲。
首先，服貿屬《兩岸人民關係條例》四之二條界定的「協議」。依該法第五條，協議內容
只有涉及法律訂定或修正時，需在協議簽署後三十日內，報請行政院核轉立法院「審議」
。倘若內容未涉及法律更動，就像這次的服貿協議，則僅需送立法院「備查」，審都不用
審。
去年朝野協商決定要「逐條審查」，卻發現苦無法源。若用《立法院職權行使法》32條對
「條約案」的覆議，也只能送院會包裹表決，無法逐條討論，且還涉及「把兩岸當國際」
的違憲問題。最後只好勉強用60條立法院對「行政命令」在有涉及法律體系變更之虞時的
審查規定，把服貿「當成」行政命令來審。但正因如此，才出現依同法61條「各委員會審
查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之」的規定，賦予張慶忠把戲的基礎。
當然，如黃丞儀所說，這是一種「指鹿為馬」。但問題是，在現在的《立法院職權行使法
》中，就只有馬廄牛舍，沒有鹿圈。要把鹿（協議）塞進立院審，如果不蓋鹿圈（修法）
，就只能「類推適用」馬（行政命令）的程序，但也就難免有不合身的地方。
有人論述，大法官釋字329號明確揭示「與其他國家或國際組織締結之國際書面協定」，
因具有法律性質，需送立院審議；故依同樣精神，「兩岸協議」也當送審。然而成文於
1993年的該則解釋，也明白把「臺灣地區與大陸地區間訂定之協議」劃入「不在本件解釋
之範圍」，以迴避把兩岸當國際的尷尬。
明明對台灣影響甚鉅的兩岸經貿協議，怎麼會沒法源送立法院審？這一方面反映出過去「
行政獨大」的長期權力失衡，更反映出以當前國家定位下，「兩岸關係」在法律體系中的
尷尬地位。就民主原則而言，重大協議絕對需要受到民主機制監督，而正本清源之道，是
修法，賦予立院審議兩岸協議的權力。
馬英九總統致力於兩岸關係，本應將此視為重要的法制基礎工程。但上任六年來，卻對舊
法留給行政體系的獨斷權依依不捨，在「法治」口號下持續忽視現行法規的不完善處，以
迴避國會對兩岸協議的監督。以前簽的十幾個協議爭議較小，也就躲過，但當兩岸協商進
入深水區，註定會產生重大爭議。
早在2010年ECFA爭議下，民間許多社團就察覺這個問題，籌組「兩岸協議監督聯盟」，並
倡議修法。這次爆發服貿爭議，國會兩黨需儘快面對。
「逐條審查」的真相
其次，所謂的「逐條審查」其實不易落實。服貿協議的關鍵，其實不是原則性的二十四條
條文，而是長達三十七頁的「特定承諾表」。這個表，每一行文字的增刪微調，都牽動到
無數人的生計。倘若「逐條審查」只是把那二十四條一條條討論投票，意義十分有限。但
若延伸納入「特定承諾表」，其牽涉許多產業眉角，需各行產業意見的參與，又非國會
113席委員能充分勝任。
理想上，政府早應在簽約前先廣泛徵詢溝通，釐清談判分寸，並給社會各界足夠信心。談
妥協議後送交立院審議，方能符合民主價值。但從本版服貿引起的諸多爭議，足見簽前籌
備不足。此時若期待立委能喬出理想版本，著實不易。
回頭來看，去年兩黨決議「逐條審查」，不啻是個歷史陷阱。當事者通過這個決議前，不
知是否真想過，就法源或技術要如何逐條審。而雙方承諾了一件做不到的事，就是一起玩
假的。對執政黨而言，顯然不樂意內容更動，那還得跟中國重新談。而對民進黨而言，盤
算的也只是杯葛拖延。所以開議以來，不見兩黨對協議進行實質討論，只見議事程序的各
展奇招。
本會期內政委員會開議，輪職召委陳其邁（民進黨）便逕自排定服貿審查，顛覆過去「政
府重要議案由執政黨召委排案審查」的議事慣例。國民黨擔心綠營搶去議案主導權，便不
斷以程序問題阻止會議。隔週換張慶忠當召委，重新排案審查，則換成民進黨霸佔主席台
焦土杯葛，也根本沒有逐條去審的準備。國民黨也受夠民進黨的表演，便在「你這麼過分
就別怪我」的心態下，由張慶忠演出「鑽營達陣」的絕技。
「逐條審查」不易落實，抗爭學生早也發現，所以才堅持「退回服貿」的訴求。不幸的是
，318攻佔立院時，掛在會場正中「七成五台灣人民要求逐條審查」的黃色大布幕，構成
媒體上對這場運動的主視覺。加上抗爭爆發的起點，也確實是執政黨「沒有逐條審」。觀
察事發頭幾天的新聞，不少都誤將「逐條審查」當成學生訴求，也造就社會各界既成印象
。這也讓藍營在回應時，能順水推舟地同意「逐條審查」，營造接受學生訴求的假象。對
於抗爭者而言，要去扭轉大眾印象是不小的挑戰。
「自由貿易」與「中國因素」軸線
除了以上討論的程序，本次抗爭的動能，還來自另外兩條爭議軸線：一是對於「自由貿易
」優缺的爭辯；二是對「中國因素」的疑慮。
馬政府的經貿政策，有清晰的新自由主義色彩。其相信外貿是活絡經濟的關鍵，所以致力
簽訂「自由貿易協定」（FTA），或爭取加入如TPP、RCEP等區域經貿協定，以降低國際貿
易障礙。尤其近年面對韓國簽訂貿易協定的進展，官員時時流露出對相關進程的急迫感。
礙於台灣國際困境，馬政府官員一直寄望以中國作為破口。他們相信，與對岸簽定經貿協
議，一能減少他國疑慮，二能整合更大市場，是台灣拓展自貿版圖的關鍵。是以，政府急
於推動ECFA、服貿，以及後續「貨貿」等一系列協定。
經貿確實能帶來財富，但放任的自由市場，往往也造成財富分配惡化，與壓迫其他非市場
價值的惡果。所以馬政府雖總強調「服貿對台灣有利」，左派團體不免質疑：一、誰會獲
利、誰會犧牲？政府是否能在「政策獲利方」與「政策犧牲者」之間移轉資源以維公平正
義？二、這種結構變遷，是否會扭曲消費生態，消滅在地特色？三、服貿帶來的市場化，
是否會侵蝕某些服務中、資源的「公共性」（例如醫療）？這一部分論述，散見於苦勞網
、農陣等平台。
而馬政府對兩岸關係的倚賴，也勾起許多人對種種「中國因素」穿透的擔心。例如擔心中
國大量投資移民、擔心中資炒作房市、擔心黑心產品、擔心中方透過市場力量箝制台灣言
論、滲透政治。甚至對許多獨派成員而言，馬政府的兩岸經貿政策只是幌子，最終「促統
」目的總是昭然若揭。這類強弱不一的「疑中/仇中」話語，其實出現在運動現場許多個
別講者的論述，而其中最鮮明的，則是在濟南路與中山南路，由獨派「基進側翼」主持的
會場。
關於這兩股力量，我簡述四點觀察：
一、這兩股「反服貿」論述力量，不管在本質上或歷史上都是對手。左派有「串連跨國底
層」的傳統，與國族話語氣味不和。而獨派將「去中解殖」，視為對抗「中國促統勢力」
的首要之務，常將路線不同者視為「統派」側翼。所以兩方雖都在場上反服貿，理路卻互
有隔閡。
二、這兩條軸線上意識型態的對峙，創造的敵我認同，或許與前述「程序不民主」有某些
關連。例如在不少藍營人物眼中，民進黨總是「逢中必反」，沒什麼好談的。而兩黨親商
政客，也常把左派視為「意識型態、理想化、無法對話」的群體。從獨派立場，也常把國
民黨看成中國打手，是保衛台灣主體性需對付的敵人。當種種陣營立場的對壘，成為溝通
的障壁，我們又如何期待仰賴「對話」的民主實踐？
三、比較起來，「中國因素」頗能引起廣泛共鳴，理解「自由貿易」之惡有較高認知門檻
，但作為運動理據，兩者都不及「程序民主」有普遍的正當性。所以這兩者雖帶來一定的
論述與社會動能，抗爭主軸仍在「反黑箱」。
四、「中國因素」不是運動主軸，卻是國際媒體定位本次事件的框架。許多外媒標題甚至
沒有提到「服貿」，只強調「與中國的協議」。而也正是這種對抗中國的情愫，引起香港
與日本對台灣這場運動的廣泛認同。
馬英九的邏輯
馬英九在想什麼？為什麼讓局勢發展成這個樣子？左派批評者或許會說，這是階級鬥爭，
馬英九只想圖利權貴階級（馬友友）。獨派肯定會說「還用問？這都是阿共統戰的陰謀啦
」。不過我打算先擱置各種陰謀說，姑且採取「善意假說」，詮釋他的思路：
馬英九多次公開表示，他看到台灣經濟走向邊緣化，希望在任內能協助打通。他主觀上相
信自由貿易理論，相信服貿對台灣有利，所以展現高度意志，期待儘快通過。依現行兩岸
人民關係條例，他簽訂協議只要不動到法律，毋須經立院審查，所以他自信流程合法。而
過去有許多國際條約的簽訂（如對新加坡、紐西蘭的FTA、還有之前的人權兩公約），也
未經過詳細的審議，他更看不出本次有何問題。
馬英九有兩點失算：一，他沒有考慮到中國的獨特性，包括其因語文、距離，在經濟上對
台灣造成龐大影響的可能；以及兩岸特殊處境下，在民間造成的不信任感。這些特性，使
得民間對於「對中協議」，有更高的「透明度」與「審議參與」的要求。二、他沒有想到
兩岸人民關係條例中，對「協議」規範，早已跟不上這個時代對「民主監督」的期待。
兩種因素配合下，他以為只要像過去一樣，交由專業幕僚研議，直接與對岸簽即可。他知
道爭議難免，但畢竟六年下來大小遊行不斷，他或許覺得這些阻力，只是推動政策難免的
雜音。或許他像許多國民黨官員，認定許多抗爭只是綠營不理性的「逢中必反」。而日前
綠營杯葛議事的作法，恰好印證這種看法。
我相信他確實沒料到，抗議學生竟佔據立院，並造成這麼大的認同。他必然感到龐大壓力
，不然不會在王院長兩度婉拒出席「院際會議」後，還拉下老臉又打電話去請，然後被「
嚴正拒絕」後還得裝著沒事說「會議延後」。
對馬英九而言，退回去年朝野共識的「逐條審查」，是眼前的底線。他知道，只要被改一
條，他就得請求中國重啟協商，這不僅是失信，更是承認自己政治無能，對此十分抗拒。
爭議如何收場
馬英九週日正式回覆，表明願讓服貿在立院「逐條審查」，他把一切寄望黨籍立委。以目
前狀況，執政黨或許會引《立法院職權行使法》61條後段「有特殊情形者，得經院會同意
後展延」，由院會表決把服貿退回委員會，多審查三個月，逐條討論投票跑一個龍套。這
條路有立法過程瑕疵，不易深入審查，有較高風險，好處則是時間快，能提早實現潛在利
益。
抗爭團體目前拒不接受，但當社會普遍以為「逐條審查」應該接受，壓力就會轉向抗爭方
。對學生或聲援的學者而言，要說服社會理解「逐條審查」的問題，難度不小。倘若抗爭
者退讓，民間團體能做的，只剩下加速彙整產業意見，在清單中找出「絕對需要修改」的
絕對重點，一方面在委員會找代言人，一方面透過媒體塑造議題遊說。
如果抗爭匯聚更多正當性呢？
合乎民主價值的理想正解，只有（一如抗爭者倡議的）「退回服貿」一途，並加速修改法
令，賦予立法院審查兩岸協議的法源。所謂的「退回服貿」是先退回行政院。政府當以當
前協議為藍本，搭建公開審議平台，廣邀學者、團體、各產業公會/組織討論。大家要協
商開放清單上的目標與底線，評估開放的潛在利潤，概算犧牲時又需多少資源挹注。
倘若討論成果涉及服貿內容調整，也需與中國重啟協商，就像韓美FTA洽簽過程中經歷的
波折。這個過程或許需要一兩年，可能帶有某些經濟代價，也有面對中國拒絕重談的可能
；但其有利於民主標準的樹立，風險的完整評估，以及社會信任的重建。
兩種路徑之間的選擇，是台灣全民的權利，成果，也必須共同承擔。
對馬總統而言，這條路會令其覺得對中國失信，有失顏面。但這種期待落差，追根究柢，
源於先前的過度自信、溝通不足，身為總統也只能概括承受。若有這麼一天，馬總統可以
為自己的失策道歉，可以為「沒能在預定時間完成」表示遺憾，但我希望，他務必要為台
灣民主感到驕傲。
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